国家与高校的关系：优化制度的正常运行

国家基于各方面的利益考量与平衡，通过法律要求高校设立校内学生申诉制度。但是，高校作为制度的实施者是否能够真正实施该制度并对制度构建者的用意予以回应，则取决于国家与高校之间的关系。

高校有其特殊性，其功能主要体现为传播知识、发展知识和为社会提供公共服务等方面。^[38]因此，相对于国家来讲，作为学术性组织的高校必然具有独立性。1988年9月，联合国在《关于高等教育机构学术自由和自治的利马宣言》中指出，高等教育机构在国家和其他社会组织力量面前具有独立性，在其内部管理、财务、行政方面作出决定，并制定其教育、研究、附属部门工作以及其他相关活动方面的政策。^[39]但是，高校的独立性不是绝对的，而是相对的，其独立性程度取决于高校与国家间的关系。现代高等教育是国家事业的一部分，任何国家都会对其进行必要的控制和影响，只是因各国政体不同、文化不同而使得控制范围和程度各异。^[40]这种关系是高校管理体制中的核心问题，国家意欲干预或控制高校，而高校要维护自治，两者之间因性质、职能不同而形成的权力之争自大学产生以来就从未停止，只不过在不同国家、不同时期程度不同而已。^[41]

从国家在社会中的职能角度来看，一种倾向是让政府来管理社会并主导社会的发展方向，另一种倾向是让政府来维持社会的平衡，并且仅仅提供一个社会自我管理、个人自我定位的一般性规则框架。^[42]我国政府偏向于第一种倾向，而荷兰与美国政府偏向于第二种倾向。如果政府是社会的总管或是仅仅维持社会的平衡，那么政府与特殊的社会组织高校间的控制关系与程度必然不同，由此决定着高校自主管理的空间，也在一定程度上决定着高校是否能够按照国家的设置实施校内学生申诉制度以及回应制度构建者的目标。

（一） 政府主导模式下的制度运行

我国政府与高校间的关系，从计划经济体制下政府高度集权、高校隶属于政府转变为目前市场经济体制下政府适当放权、高校拥有适量自主权，形成政府主导与高校有限自我管理相结合的模式。在这种模式下，高校必然按照国家教育部规章的规定设立校内学生申诉制度，以实现国家设置该制度的初衷。

1. 我国国家与高校的关系： 主导与控制

我国高校绝大多数为公立高校，而《高等教育法》明确规定，我国公办大学由政府举办，政府教育行政主管部门对大学进行宏观管理，党委会是学校的领导核心，实行党委领导下的校长负责制。可见，这种控制不仅来自政府，而且来自党委。

（1） 政府和执政党对高校的主导与控制。政府是高校的出资者，又是高校的管理者和监督者。^[43]中央政府部门教育部和地方政府部门教育委员会是高校的主管部门，对高校活动进行管理与规划。高校与政府的关系主要表现为行政隶属与行政管理关系，^[44]这种关系呈现出一系列特点： 集中管理，即高校的设立、结构和布局纳入国家和地方政府的事业发展规划中；管理手段行政化，即高等教育的管理依靠行政权力的强制性，使得政府与高校处于上下级关系；教育资源由政府统一配置；院校内部采用以行政权力为中心的管理模式；^[45]甚至在高校的教学管理、招生、学科专业建设方面也由政府统一安排。这一系列特点决定了高校的管理具有浓厚的行政化色彩，即高校在履行自己职能的基础上，也要执行政府的任务或政策。尽管近些年来，高校“去行政化”的呼声日益高涨，但政府仍然保持着对高校的主导地位。

《高等教育法》第39条明确规定： 国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。中国共产党对高校的渗透主要体现在高校的指导思想、教育方针和目标、管理体制和运行机制、学科建设、人才培养等诸方面各种活动必须以中国共产党的指导思想为核心，而且，中国共产党在高校建立了系统完备的基层组织，便于其领导与管理。^[46]可见，政党权力引领高校政治方向的正确性，体现高等教育的政治属性，从这个意义上讲，中国高校作为一种社会组织，首先，是社会政治组织，其次，才是社会文化组织。^[47]

（2） 高校有限的自主。高校自主管理，实质上是高校依法拥有对内事务与对外交往的自主决策和自主管理的权利。^[48]改革开放以后，高校在这方面获得了相对的发展空间。1995年《教育法》第28条规定了学校享有的权利，其中第1款即为“按照章程自主管理”，包括教育教学权、招生权、学生管理权、教育管理权、校产管理权、财权等内容。1998年《高等教育法》对高校办学自主权有明确的规定，内容涵盖招生、学科专业建设、教学、科研、国际交流、财务及机构设置等方面。除此之外，高校还享有对受教育者进行学籍管理、实施奖励和处分的权力以及对教职员工实施奖励或处分的权力等。1999年《教育部关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》中强调“依法治教，全面落实高等学校的办学自主权”“教育主管部门要尽快制定有关规定，加强分类指导，采取有力措施，依法落实高等学校的办学自主权，促进各类高等学校和其他高等教育机构建立自我发展、自我约束、面向社会依法自主办学的运行机制，保障高等教育事业的健康发展”。2003年《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》明确推进依法治校工作的目标之一是“学校建立依法决策、民主参与、自我管理、自主办学的工作机制和现代学校制度”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年）中也做出明确指引，要“推进政校分开管办分离”，即构建政府、学校、社会之间的新型关系，明确政府管理的权限和职责等；以及“落实和扩大学校办学自主权”，即政府改进管理方式，减少和规范对学校的行政审批事项，保障学校充分行使办学自主权等。这些规范性法律文件对高校办学自主权的强调都为高校自治的发展提供了合法性与正当性。

尽管近些年来的规范性法律文件始终突出强调高校自主权，但是改革开放多年来，落实高校自主权的实践明显滞后，^[49]高校自主权的落实还不能令人满意，^[50]如在招生、专业设置和教学管理、颁发学历学位证书以及财务等方面仍受政府的控制，高校自主管理名不副实。^[51]因此，政府对高校仍然保持着某种程度的控制，高校的设立、运行依赖政府的推进，高校自主权的性质、大小也取决于政府单方面的意图，高校仍然是政府的附属物。在这种管理体制下，高校实际上缺乏真正的自主权。

2. 高校内部学生申诉制度的运行与对国家目标的回应

政府、党委与高校间的管理关系导致高校必然要贯彻落实政府的规章制度，不大可能出现拒绝实施的情况。高校实行的是党委领导下的校长负责制，高校的自主权基本集中于校级领导手中，而校长又是由上级主管行政部门任命的，校长首先是政府的代表，其次才是学校共同体的代表，因此，在政府与学校间不可能发生太大的冲突，^[52]也不可能出现忤逆政府意志的行为。政府对高校的行政化管理方式，是政府通过其掌握的各种资源对高校进行控制，高校对行政化管理的服从实际上是一种对资源分配的服从。

国家教育部《第21号令》出台后，要求高校设立、运行校内学生申诉制度，并在全国范围内全力推行。几乎所有高校均按照教育部规章在《学生手册》中明确规定了校内学生申诉制度的内容，如成立申诉处理委员会、明确申诉受理的事项、申诉处理的程序及可能的结果等。尽管不同高校在具体实施细节方面还存在某些差异，但这些差异非常细微，如申诉处理委员会办公室的具体设置、委员会成员人数等。另外，这些差异的形成是因为教育部规章关于学生申诉制度的规定比较简单、笼统，没有详细、具体的规定，赋予高校根据自身情况加以设置实施的空间。

高校内部学生申诉制度的设立与实施，初步回应了制度构建者的目标。校内学生申诉制度赋予学生申诉权，在一定程度上维护了学生的权利，也规范了校方的行为。同时，校内学生申诉制度也以一种相对平和的方式为在校内解决纠纷提供机会，成为纠纷的校内“过滤机制”。未设立学生申诉制度之前，学生对高校作出的决定尤其是涉及自己切身利益的决定有异议时，在高校内部没有渠道或途径加以表达，只能选择通过司法途径解决问题。而校内学生申诉制度实施后，学生有异议可先在校内通过中立第三方加以解决，对校内决定仍有不满再通过校外途径尤其是司法途径加以解决。可见，高校内部学生申诉制度能够满足国家的利益需要，初步回应了制度构建者的目标。

（二） 政府间接管理模式下的制度运行

1. 荷兰国家与高校的关系： 间接管理^[53]

荷兰高等教育最显著的特点是国家通过集中的法律和教育政策对高校进行非集中式的管理，政府尊重高校自治权，不直接干预高等教育机构的管理。

荷兰高等教育机构自治程度非常高。《高等教育与研究法案》（WHW）规定了高等教育与研究管理方面的主要条款，主要原则是赋予高校在政府限定的范围内享有高度自治权，不仅促进高校自身发展，也促进高等教育系统能够更加有效地满足社会变化的需求。WHW赋予高校在教学与研究项目设置方面充分的自由，但要求高校首先必须对其教学质量负责，提供充足且广泛的教学与研究项目并保证学生能够接受高等教育。高校本身、代表政府的专家以及高等教育检查员共同负责对高校的教学质量进行审核。高校和学院通过其代表性组织保持其特色，^[54]如荷兰高校协会和荷兰高等专业教育委员会等。两个协会均是国家高等教育政策制定的合作者。

尽管荷兰高校充分享有自治权，但并不意味着它们不受国家影响和干预。在高校自治的基础上建立与国家的良好关系，是高等教育运作和管理成功的前提之一。^[55]国家通过《高等教育与研究法案》明确规定，期望能够促进中央政府与大学之间保持可能的合作与行政管理关系，而且政府主要是为高校提供资金支持。政府在为高校提供资金支持的基础上，只具有“选择性控制”的权力，只在必要时才对高校进行干预，而且这种干预仅限于弥补高校管理中的缺陷。

荷兰国家教育、文化与科学部负责高校的管理，但这种管理不是直接的。国家教育、文化与科学部是最主要的政策制定者，可以制定关于高等教育机构提供的教育项目的性质、内容、质量等方面的政策。然而，事实上还有其他机构和组织也能够影响政策的制定，从而形成一个复杂的政策制定系统。如议会有权立法，可以制定高等教育预算方面的立法。立法会广泛征集其他主体和代表机构的意见，除了荷兰高校协会和荷兰高等专业教育委员会以外，还包括学生联合会、教师组织以及专业机构。在立法准备阶段，其他部门（如经济事务部和财政部）、教育委员会和科学技术政策咨询委员会（高等教育事务方面重要的政府咨询机构）也会发表意见。有时，其他普通的咨询机构如社会—经济委员会、政府政策咨询委员会、荷兰经济政策分析部以及社会和文化发展部等机构也会发表对于高等教育事务的意见。

2. 高校内部学生申诉制度的运行及其对国家目标的回应

尽管荷兰高校自治程度比较高，但由于国家通过法律和集中的教育政策对高校进行间接管理，因此，高校也必然服从法律和政策的要求。《高等教育与研究法案》（WHW）明确规定了高校必须设立校内学生申诉制度，因此，荷兰13所研究型高校均根据WHW的规定，设立了校内学生申诉制度，其具体规定体现在学校的《学生章程》中，并在实践中加以运行。

荷兰高校内部学生申诉制度的实施表明，该制度确实为学生表达自己的观点与利益要求提供了机会与空间，同时也对校方作出的与考试有关的决定进行审查，监督、纠正或防止校方滥用权力或任意作出决定，从而回应了国家构建制度的目标。

（三） 政府服务模式下的制度运行

1. 美国国家与高校的关系： 间接服务

大学自治的原则在国际范围内普遍受到尊重和认可，也是美国高等教育的核心理念。“大学的本质与特点是自由研究的精神，其任务就是提供最有助于思考、实验和创造的环境。如果大学变成满足教会、国家或任何局部利益的工具，将不再忠实于自己的本质”。^[56]但是，随着高校规模的扩大与职能的增加，政府对高校的宏观调控与干预也有其合理性。政府作为公共利益的重要代表，为了保障高等教育的公平性、公正性，实现公共财政的责任，必然对大学采取干预性措施，确保大学为公众提供更好的服务。^[57]然而，政府对高校的干预仅限于外部事务，不会涉及高校自治、学术自由以及自主管理的领域。

在美国，高校与政府的关系是高等教育发展中的首要问题。美国大学的突出特点之一是享有显著的不受政府控制的自由，大学从总体上被公认具有高度自治，^[58]即自己决定和管理自己的内外部事务，包括资金分配、行政管理、教职员聘任、招生、专业课程设置等方面。但是，随着高校在社会经济、文化、科技、军事等领域中作用的提升、高校职能的扩展、高校数量及类别的增多等，政府开始寻求对高校的干预。联邦政府对高等教育只是提供咨询服务与部分资助，^[59]而州政府正式承担和履行高等教育功能，对州立大学实施公共控制，^[60]从宏观与微观方面对教育管理、教师聘用、学生注册与毕业、学术标准与评估体系等方面进行管理。^[61]尽管法律规定州政府拥有领导和管理高等教育的职权，但是，州政府除了提供经费和必要的指导外，一般不干涉高等学校的内部事务。^[62]

2. 高校内部学生申诉制度的运行及其对国家目标的回应

在实践中，政府主要通过提供资金的形式对高校加以一定程度的控制，如果公立高校违反有关法律的规定，则很可能失去政府的资金支持。因此，即便是自治性非常强的美国公立高校也无法做到全然的独立与自治，在某种程度上依然受制于政府，尽管政府并不愿意干涉高校作为自治组织处理内部事务的行为。

在美国，虽然没有专门的法律规定高校内部学生申诉制度，但是最高法院明示，公立高校要在总体上遵循最低限度正当程序要求。尽管判例法的历史表明，法院一直以来不愿干涉自治组织的内部事务，^[63]但最高法院仍然对高校这种高度自治的社会组织所从事的内部管理行为进行约束，即管理行为必须符合基本的正当程序要求。正当程序的要求在美国已然是一种共识，无论是国家还是高校对此都有共同的认知。高校设置、运行的内部学生申诉制度，作为一种使行动处于合理范围内的机制，即是对这种共识的回应并使其得以持续。另外，如果不设置并实施校内学生申诉制度，为学生提供程序性保障，公立高校有可能失去国家资金的支持。但是，在设置和实施校内学生申诉制度时，各公立高校间的差异性比较明显，因为高校自主管理的空间比较大，具体校情各有不同，在提出申诉的主体和时间、申诉受理机构、申诉处理的方式与期限等涉及申诉制度等主要方面存在差异。

高校内部学生申诉制度的实施给予学生机会，使其在对高校做出的决定有异议时，能够通过相应的程序陈述自己的观点，使自己免于受到不公平的对待。在申诉过程中，学生还享有其他方面的权利以便于实现自己的利益。制度在维护学生的权利的同时，也能够规范校方的行为，审查校方行为的合理性、正当性，促使校方行为更加规范，防止高校任意、武断地惩戒学生。由此，制度在实施过程中实现了国家的预期目标。