国家利益考虑下的制度建构与优化

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：国家教育部综合考量上述各种利益要求，通过修改教育部规章，重新启动高校内部学生申诉制度，意图平衡各方的利益需求并解决特殊类型的纠纷。但是，这确实是国家予以重点考量的因素之一。对于这些初级层面的矛盾，迄今为止最高人民法院没有对此类案件作出统一的司法解释，以指导案件审理的实践活动。国家教育部找寻到曾经制定但始终未予实施的关于高校内部学生申诉制度的规定，对

社会控制是法律的基本职能之一，^[29]国家通过法律构建相应的制度必然体现国家的某种意志或利益需要，从而实现某种程度或某个领域的社会控制。因此，国家设立并推行高校内部学生申诉制度必然有其利益考量。

（一）我国建构高校内部学生申诉制度的利益考量

自1998年发生全国首例学生起诉高校案件，至21世纪初期的几年时间里，此类案件不断发生，且日益增多，引起社会的广泛关注。解决学生与高校间的特殊纠纷涉及社会问题的关切、学生权利的维护及高校权力的规范与制约等方面。更为深层的问题是，通过法院处理此类案件，又引发司法审查权与高校自主管理权之间的斗争。国家教育部综合考量上述各种利益要求，通过修改教育部规章，重新启动高校内部学生申诉制度，意图平衡各方的利益需求并解决特殊类型的纠纷。

1. 国家利益的考量

针对学生与高校间特殊类型纠纷的解决，国家需要考量很多因素，如学生的权利、高校的行为、法院解决纠纷中可能存在的问题，等等，并在此基础上试图通过适当的制度构建更好地解决此类纠纷，以实现相应的目的。

国家需要考量的利益因素不同，在构建法律制度时的目标就可能存在多样性，既有直接目标，又有间接目标。^[30]直接目标体现为国家阐明的目标，而间接目标则是国家未予明确表达但却意图实现的目标。我国教育部在设置高校内部学生申诉制度时也有两个层面的考量，即直接目标和间接目标。

（1）直接目标：维护学生权利、规范校方行为。维护学生权利和规范校方行为，是教育部在重新启动高校内部学生申诉制度时直接阐明的目标，也是教育部直接的利益考量。这明确体现在一系列法律、规章及相关文件中，如《教育法》《教育部关于实施〈教育法〉若干问题的意见》《第21号令》以及《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》等。高校内部学生申诉制度明确赋予学生申诉权，表达自己的利益要求，维护自己的权利。同时，校内学生申诉制度监督校方的不当行为，增强校方行为的合法性，减少恣意与专断。

（2）间接目标：尽量避免法院解决校生纠纷。在高校内部解决学生与高校间特殊类型的纠纷，避免通过校外途径尤其是司法途径加以解决，这是国家教育部在启动高校内部学生申诉制度时潜在的意图，在任何法律、规章及相关文件中都很难直接找到明确的官方表达。但是，这确实是国家予以重点考量的因素之一。因为此类特殊纠纷通过司法途径加以解决，确实存在不同层面的困境，既有浅层的技术性问题，也有深层的权力博弈问题。

浅层的技术性问题主要表现为：其一，对案件受理与处理的依据和标准不统一。实践中对于学生起诉高校的案件，有些法院受理并作为行政诉讼类案件予以处理，^[31]有些法院不予受理，理由是不属行政诉讼案件受理范围，^[32]缺乏法律依据。其二，对案件进行实质性审查还是程序性审查也没有统一标准。有的法院既进行程序性审查又进行实质性审查，^[33]但一般均进行程序审查而非实质审查。其三，案件审理结果具有不确定性，如有些判决高校胜诉，有些判决学生胜诉等。对于这些初级层面的矛盾，迄今为止最高人民法院没有对此类案件作出统一的司法解释，以指导案件审理的实践活动。

更为重要的是深层权力博弈问题，即司法审查权与高校自主管理权之间的冲突。高校作为一类特殊的社会组织，在管理学生、维持秩序方面有权对其认为不符合资格或从事违规违纪行为的学生予以处理，或作出入学、退学方面的决定或给予其他处分包括开除学籍等。法院处理此类纠纷，意味着对高校作出的决定进行审查，无论是实质性审查还是程序性审查，都意味着司法机构对高校自主管理权行使的正当性与合法性进行审查、判断和裁判。高校认为，法院不应当也不适合审查高校针对内部事务进行管理的行为，因为高校作为一类特殊的、具有专业性与学术性的社会组织，有权对自身的内外部事务进行有效管理，这也是法律赋予高校的权力。而法院认为如果高校行使自主管理权时侵犯学生权利，则必然要接受司法机关的审查，以维护学生的权利并防止高校权力的恣意与滥用。实际上，法院需要在保护学生权利与尊重高校的独立性和自主性之间进行权衡，也由此导致司法审查权与高校自主管理权之间的冲突与博弈。这种权力之间的复杂关系也体现在法院的判决中，如北京市第一中级人民法院在田某诉北京科技大学案的终审判决中写明：“学校依照国家的授权，有权制定校规、校纪，并有权对在校学生进行教学管理和违纪处理，但是制定的校规、校纪和据此进行的教学管理和违纪处理，必须符合法律、法规和规章的规定，必须保护当事人的合法权益。”法院对高校的内部管理行为进行审查有其必要性，可以防止高校行为的恣意与专断，维护学生的权利，但法院又不能无节制地审查高校内部的管理行为，否则有可能危及高校存在的根基，因此，又有必要对其加以限制。但目前为止，关于司法审查的权限与空间问题，最高人民法院始终未给予具体的解释与说明，可见司法审查权与高校自主管理权之间冲突与协商的复杂性与难度。

看似学生与高校间的简单纠纷，但在法院解决时既面临着初级层面的技术性问题，又面临着更难以处理的法院与高校间深层复杂的权力博奕，使得司法审查权承受新的负担，而这种负担很难通过诉讼制度本身加以化解，需要寻求新的手段或途径。国家教育部设置的高校内部学生申诉制度恰巧可以从一定程度上缓解司法审查高校自主管理权的困境，即学生对高校作出的决定有异议时可以在高校内部提出申诉，由申诉处理委员会作为第三方对高校作出的决定进行审查，审查其行为是否事实清楚、依据准确、决定适当、程序合法等，并作出处理结果。经过申诉处理后，如果学生不再有异议，也就不会要求通过校外途径尤其是司法途径解决纠纷，由此可以缓解司法审查权与高校自主管理权之间的争斗。

2. 能动的制度构建

基于上述各方面利益的考量，国家在面临各种势力、权力博弈的压力之下，积极寻求适当、合理且可能的制度途径对这种状况加以改变，既能够解决特殊类型的纠纷，又能够平衡各方利益要求。而法律的能量正是应该贡献于制度上的问题，贡献于重新设计那些制度上的安排，如此一来，法律制度可以作为改变秩序和社会控制的工具。国家教育部找寻到曾经制定但始终未予实施的关于高校内部学生申诉制度的规定，对其重新予以高度重视，通过修改教育部规章（《第21号令》）使相关规定更加细化和具体化并具有可操作性，全力在全国范围内推行，意图通过该项法律制度的重新启动来改变司法机构解决校生纠纷时所面临的困境，促使此类特殊纠纷在高校内部加以解决。

高校内部学生申诉制度成为国家解决特殊类型纠纷和调整、平衡利益的能动性工具，具有合理性与可行性。^[34]学生起诉学校的事件并非偶然、孤立的事件，从案件发生的时间、频率及地区来看，具有代表性和普遍性。通过校内学生申诉制度这种程序性制度的设置，可以在一定程度上解决该问题，因为它提供了机制和场所，让人们去消除矛盾、解决争端。

在高校内部学生申诉制度构建的过程中，国家以“双重资格”发挥作用： ^[35]其一，作为政治角色，它决定要追求什么目的以及运用什么手段来处理社会问题。学生起诉高校事件的日益增多，引起社会广泛关注，所引发的问题不仅涉及学生与高校间纠纷的处理，也涉及高校自主管理权与司法审查权之间的关系。为了维护学生权利、规范校方行为，也为了缓和高校与法院之间复杂的权力博弈，国家通过修改法律启动高校内部学生申诉制度，这表达并突显了某种政治意志，反映了政治权力的作用。^[36]其二，作为法律角色，在超出政治意志与政治权力的范围之外，国家还必须满足弱者的利益和需要。因此，国家通过修改教育部规章，设置相应的校内学生申诉制度，赋予学生申诉的权利与空间，为其维护自身权利提供制度性保障。

（二）荷兰建构高校内部学生申诉制度的利益考量

荷兰高校内部学生申诉制度由国家通过专门的法案加以设置，其考量的因素并未明确予以表达。另外，由于笔者能力有限，也未查找到相关背景性资料。但从法案规定的内容可知，国家主要考量的是如何通过申诉制度维护学生的权利以及审查高校作出决定的行为。

荷兰国会于1993年颁布《高等教育与研究法案》，适用于荷兰境内所有高等教育机构，其目的在于提高教学质量、增强创新能力、增强高等教育系统的社会导向、增加科学研究的机会以及提高高等教育机构的自治能力。其中详细规定了高校内部学生申诉制度的内容，包括学生提出申诉的权利和时间、高校受理学生申诉的机构、受理事项、处理程序和处理结果等。而且，还通过《普通行政法案》对处理学生申诉事务的程序予以更加详细的规定。

（三）美国建构高校内部学生申诉制度的利益考量

美国高校内部学生申诉制度的设置有些特殊，不同于我国与荷兰。美国虽然有全联邦普遍适用的《高等教育法案》，但其侧重点在于宏观规范高等教育机构的资质、行为以及学生的基本权利如言论自由权等，并不涉及非常具体的校内管理制度，如校内学生申诉制度等。众所周知，美国是判例法国家，法院形成的判例是美国法律最重要的正式渊源。美国最高法院曾明确指出，高校要在总体上遵循最低限度正当程序要求，可以根据各校情况予以适当调整，但至少都要设立某种形式的通知和听证制度。^[37]而关于正当程序的规定，主要来源于《宪法》修正案。正当程序的要求具体到高校内部的管理行为方面，体现为当学生因违纪而受到学校处罚时，要求高校通知学生并给予学生听证的机会，以陈述自己的观点；若学生对高校的处分或惩戒决定有异议，应当获得申诉的机会，进一步保障学生能够利用所有必要的措施充分表达自己的观点。由此可见，高校内部学生申诉制度是正当程序的要求和体现。

高校内部学生申诉制度作为一种程序性制度首要的利益考量必须是学生的权利。尊重和维护学生权利，是文明政治和法治社会核心的价值观。高校内部学生申诉制度就是通过相应程序的设置确保学生有权利表达自己的观点。校内学生申诉制度设置的另一重要考量则是规范高校惩戒学生的行为，即学生若对高校惩戒决定有异议时，可以向校内相关机构提出申诉，由申诉受理机构作为第三方对高校惩戒学生的行为进行审查，从而促使高校惩戒学生的行为更加规范。

国家利益考虑下的制度建构与优化

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