行政规制与高校自主管理优化方案

高校自主权从产生那一刻起，就注定了其不可能完全游离于国家规制之外。^[97]在我国，高校自主管理虽然开始得到了法律的承认和保护，但在现有国情和体制下，首先是在行政的严格规制下有限存在和运行的，任何高校的运行与经营都离不开行政规制。“高校是承担公共教育职能的具有独立地位的公法人。依照我国《高等教育法》规定，高校依法享有‘按照章程自主管理’的自主权，另一方面，法律也明确规定，高校自主权的行使‘要依法接受监督’。从高校自主权产生的过程和性质来看，高校的自主权不是一项民事权利，而是政府下放给高校行使的具有行政权性质的一种特殊权力。因此，高校自主权具有行政权力特性，是国家教育权的重要组成部分。”^[98]

从高校与政府的关系来看，“一方面，政府作为公共事务的管理者，包括大学在内的一切社会组织必然受到政府的控制。特别是近年来，大学已经从社会的边缘走向社会中心，大学在国家、社会生活中起着越来越重要的作用。政府不可能对大学放任自流，也不可能把大学完全交给学者自己管理，必然对大学提出各种要求与规范。这也是当今世界高等教育改革中，各国政府探求的一种趋势。……另一方面，政府作为大学的举办者，为大学提供了相当的经费资助。因此，政府总是倾向于控制大学。……中国大学由于长期处于计划经济管理之下，政府控制大学的色彩表现得尤为明显。”^[99]虽然改革开放以来，高校自治的地位、内容都在很大程度上发生了变化，但是政府与高校间的这种控制关系仍然在某些方面微妙地得以维系。“一方面政府在处理与公立高校关系时，仍然视公立高校为自己的下级机构。如政府在推动公立高校扩大招生规模及公立高校合并重组时，仍然强调这是政府行为，是行政领导，而不是行政指导。另一方面，基于公立高校的法人地位，政府又承认公立高校有自主决定本校事务的自治权，并逐步淡化对公立高校的行政领导关系，确立行政指导性关系。……总体看来，我国政府与公立高校的关系尚处于政府主导下的领导——指导关系，在大学的管理中政府的影响居主导地位。”^[100]这种关系就决定了“当政府依法对大学进行行政管理、行政干预和施加影响的时候，大学必须服从这种行政管理和干预，这时政府与大学之间的关系体现为管理与被管理的关系。它主要以权力服从为基本原则……关系是不对等的，政府作为关系的一方，占据着重要的地位。”^[101]

由此可见，我国当前的高校自主管理仍然处于严格的行政规制之下，强调国家通过行政主管机构教育部以及各级教育委员会对高校进行的管理和规制。高校内部学生申诉制度是高校自主管理的重要内容，同样不可避免地受制于国家的行政规制。如前所述，该制度并非高校自治的自发产物，而是教育部为适应新的社会发展与变化，通过规范性法律文件加以确立，并自上而下在全国高校内广泛推行的。这种现实反映出，一方面，我国大学的自主管理本身是自上而下地通过国家规制和体制改革逐步建立的，其权限和边界由国家控制，但正在不断扩大；另一方面，这种自主管理自始就与校园治理的需要以及行政主管部门对高校的规制密不可分，自主管理与行政管理的关系和界限在很长一个发展时期内都将是十分模糊的。因此，校方与学生及其他校园主体对校内学生申诉制度的自治功能和意义缺少明确的认知。

在调研过程中，受访者们都毫不犹豫且理所当然地承认校内学生申诉制度的设立与运行是贯彻落实教育部《第21号令》的要求和结果，高校必须服从教育部的管理。教育部要求“各地教育行政部门、高校要高度重视，认真组织学习实施；所有高校都要正确理解把握规定的精神和要求。系统清理以往规定，全面修订、完善新的学校学生管理规章制度；要逐级举办培训班，高校学生管理队伍要参加系统培训，提高科学管理、依法管理、服务管理的意识和水平；各级教育行政管理部门要准确履行职责，切实加强对本地区高校学生管理工作的指导和督促。”^[102]

但是，《第21号令》对高校内部学生申诉制度的规定都是原则性的，如学校应当设立学生申诉处理委员会，明确学生提起申诉的期限、申诉受理的事项、期限等，却没有规定具体操作方面的内容，如申诉处理委员会应当设置在高校的哪个机构、人员构成情况、具体组成人员的人数和比例、申诉处理委员会会议的方式、申诉处理结果的产生方式、送达方式等。可见，国家规制仅限于总体性的原则控制，行政主管部门通常会把该制度的落实与实施放权给各高校，由其根据本校实际情况进行操作。笔者调研的16所高校均按照教育部《第21号令》的要求建立了校内学生申诉制度，但具体的机构设置、人员构成、程序安排都是由本校具体负责人员根据自己的认知与理解，结合本校的具体情况进行操作的，因此，具体运行情况会有差别，受理案件的数量、种类及处理结果也会有差别。正是通过对高校内部学生申诉制度运行的实践进行调研，一方面，反映出国家规制与高校自主管理间的微妙关系；但另一方面，教育行政机构不仅会通过对该制度实施的情况进行监督加以规制，更重要的是可以通过此后的复议程序对其合法性进行程序和实体两方面的具体制约。

【注释】

[1]湛中乐： 《高等学校大学生校内申诉制度研究》（上），《江苏行政学院学报》2007年第5期。

[2]康建辉、张卫华，胡小进： 《高校学生申诉制度存在的问题及对策》，《西安电子科技大学学报》（社会科学版）2008年第1期。

[3]教育部《第21号令》并没有对高校内部学生申诉制度的概念予以明确规定，只是简单规定了申诉机构的设置、人员构成、受理事项的范围以及处理程序等内容。

[4]参见2005年3月29日教育部高校学生司司长林惠菁： 《在〈普通高等学校学生管理规定〉〈高等学校学生行为准则〉颁布实施新闻发布会上的讲话》。

[5]参见2005年3月29日教育部高校学生司司长林惠菁： 《在〈普通高等学校学生管理规定〉〈高等学校学生行为准则〉颁布实施新闻发布会上的讲话》。

[6]［美］ 诺内特、塞尔兹尼克： 《转变中的法律与社会——迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第120页。

[7]《专家解读〈普通高等学校学生管理规定〉——粤高校将设机构处理学生申诉》，《南方日报》2005年4月16日。

[8]［美］ 诺内特、塞尔兹尼克： 《转变中的法律与社会——迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第120页。

[9]如上海市教委明确将探索“本市高校学生违纪违规处理申诉裁决机制”列入了2004年高等教育工作的要点；天津市教委制定的《天津市普通高校学生违纪处分条例》规定：“受处分学生如对处分决定产生异议，可在规定时间内向所在学校的申诉委员会提出申诉要求，由申诉委员会进行复查并做出结论。”可见，高校内部学生申诉制度的设立成为依法治校方针的突破口，用以平衡学生与学校之间的关系。又如，2004年7月，西南政法大学曾经倡导一个学术性的“重庆市依法治校理论研讨会”，后来升格为有市人大、市政府、市政协相关部门共同参与的市级会议。研讨会上，一些法学专家和教育管理人士，就学校如何应对越来越多的诉讼进行了探讨。在这个研讨会的基础上，旨在保护学生申诉权的《学生申诉办法》草案递交重庆市政府，并被列入年度立法计划。详见《高校是否将直面行政诉讼》，《光明日报》2004年9月30日。

[10]《第21号令》第三条规定： 高等学校要依法治校，从严管理，健全和完善管理制度，规范管理行为。

[11]教育部2005年第4次新闻发布会： 《育人为本，新〈普通高校学生管理规定〉颁布》。

[12]《学生申诉权： 自由和权利的保障》，《中国教育报》2006年7月31日。

[13]教育部2005年第4次新闻发布会： 《育人为本，新〈普通高校学生管理规定〉颁布》。

[14]魏捷： 《大学和谐校园建设探析》，《光明日报》2006年11月20日。

[15]尹晓敏： 《高等学校学生管理法治化研究》，浙江大学出版社2008年版，第59页。

[16]人际关系的和谐是和谐校园的重要体现。魏捷在《大学和谐校园建设探析》一文指出，和谐校园包括以下几个方面： 大学理念、发展战略、管理机制、人际关系、收入分配、校园文化、资源配置、校园内外的和谐。参见魏捷： 《大学和谐校园建设探析》，《光明日报》2006年11月20日。

[17]《专家解读〈普通高等学校学生管理规定〉——粤高校将设机构处理学生申诉》，《南方日报》2005年4月16日。

[18]夏勇： 《走向权利的时代： 中国公民权利发展研究》，社会科学文献出版社2007年版，第3、43页。

[19]如原国家教委1995年发布的《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》中强调：“充分发挥司法机关查处教育违法案件和解决教育纠纷的作用。”

[20]最典型的案件，如刘某某诉北京大学和北京大学学位评定委员会不授予博士学位案。刘某某案经历了曲折的审理过程，一审法院判决原告刘某某胜诉，后经被告上诉，二审法院裁定撤销原判、发回重审。在重审过程中，一审法院以原告超过诉讼时效为由驳回原告刘某某的起诉，原告不服，上诉后二审法院也予以驳回，最终刘某某败诉。这个曲折的过程中凸显了司法审查权与高校自治权之间的冲突。

[21]《女大学生怀孕被开除案已裁定　法院驳回原告上诉》，载北方网，http： //news.enorth.com.cn/system/2003/01/31/000501561.shtml，最后访问时间： 2013年9月20日。女大学生怀孕被开除案一审作出行政裁定，此案不属于法院受理范围，并驳回李静、张军（均为化名）要求西南某学院撤销处分决定的起诉。重庆市南岸区人民法院审理后认为，原告李静、张军起诉西南某学院要求撤销处分决定一案，不属于人民法院受理范围。为此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条（一）项的规定：“请求事项不属于行政审判权限范围并且已经受理的，裁定驳回起诉”，故驳回原告的起诉。

[22]范愉： 《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第374—377页。

[23]如2008年“因作弊被拒授学位，大学生起诉学校被驳案”中，一位大学生因为考试作弊受到记过处分被拒绝授予学士学位，该生不服学校的决定，起诉母校河南工业大学，要求撤销不授予其学士学位的决定，颁发其学位证书。河南省郑州市中原区人民法院作出一审判决，驳回了原告的诉讼请求。中原区法院认为，国家的法律法规对学士学位的授予条件只是作出了原则性的规定，有权授予学士学位的学校在不违反上述法律法规的情况下享有一定的自主权，有权制定本校授予学位的工作细则。河南工业大学制定并执行的《关于本科毕业生授予学士学位的规定》要求，凡在校期间犯有严重错误，受到记过或记过以上处分或考试有作弊行为情况之一者，不得授予学士学位，这一规定，属于被告结合其实际情况制定的具体、量化的工作细则，是学校在教学学业管理方面的自主权的一种体现。学校作出的不授予原告学士学位的决议，符合其制定的规定。因此，原告请求缺少法律依据，不予支持。

[24]笔者于2009年7月参加了教育部学生司与中国高教协会在内蒙古呼和浩特市举办的第7次培训班，教育部学生司副司长、教育部政法司法制办处长都对高校内部学生申诉制度的意义及功能予以强调和深化。本书中某些被调研的高校相关人员在访谈中也表示参加过此类培训班，对校内学生申诉制度有更深入的了解和认识。

[25]教育部法制办副主任张文在《第21号令》颁布实施的新闻发布会上强调： 这个制度是强制性的，应该是法律当中的术语。同时，新闻发布会上参加阐释政策、解答疑难的张永华教授（广东外语外贸大学）强调，申诉在这里实际上是对学校原来作出的一些规定进行复查。学校没有选择性，必须设立这样一个机构，来处理学生提出的申诉。

[26]此为中南财经政法大学副校长陈小君的观点，参见《高校出现“学生申诉处理委员会”》，《武汉晨报》2005年5月12日。

[27]此为上海同济大学学生工作部副部长耿政松的观点，参见《上海市高校相继建立学生申诉制度》，《新闻晨报》2005年8月23日。

[28]需要说明的是，北京A校虽将其设在学工部，但与做出处分的科室分开了，即学工部学生事务科负责处分，而学工部思想教育科负责受理学生申诉。受访者认为，学校不能因此而扩大机构，只能在原有机构上叠加，但对学生作出处分的部门不能再受理学生对处分提出的申诉，因此，将受理申诉的机构设在思想教育科，而不是学生事务科。

[29]各高校负责对学生作出处分的部门各有不同，有的高校所有关于学生处分的事项均由学工部负责；有的高校则分别由学工部、教务处负责；有的高校是由不同职能部门根据其职能作出对于学生的处分事项，负有处分职权的部门较多。第一、二类高校较多，第三类则很少，在此次调研的16所高校中只有2所（北京的A校和C校）属于第三类。因此，学工部还是高校中负责学生处分事项的主要部门。

[30]其中北京D校在2005年开始实施校内学生申诉制度时，将申诉处理委员会设置在学工部，但其始终认为不合适，经过3年的努力，最终将其改设在纪委监察处。

[31]《上海市高校相继建立学生申诉制度》，《新闻晨报》2005年8月23日。

[32]《高校出现“学生申诉处理委员会”》，《武汉晨报》2005年5月12日。

[33]内蒙古A校于2007年受理的1例学生申诉案件，是两个院系学生打群架，其中，甲用刀将乙捅成轻伤，学校将甲开除，甲提出申诉。当时参加申诉委员会的成员即为保卫处、学工部、甲乙所在院系的相关人员。2009年3月受理的3例学生申诉案件，是艺术学院的3名考生参加英语考试使用通信工具作弊，学校将其开除，3名学生提出申诉。参加申诉委员会的成员即为教务处、学工部、艺术学院的相关人员。

[34]北京A校的受访者描述，开会投票的结果，有的时候是一边倒，觉得这个处分不合适或者合适；有的时候票数非常相近，会出现争执的情况，一般是少数服从多数。

[35]内蒙古A校的受访者描述，召开申诉委员会会议一般都会形成压倒性意见，不太可能出现争执局面。

[36]简占亮： 《学生有了申诉权，怎样行使才得当》，《光明日报》2006年3月30日。

[37]案件数量的统计时间是从设立学生申诉制度以后至2011年这一段时间。但是16所高校的调研是在2008年至2011年期间的不同时间段进行的，因此，案件数量统计截止时间并不相同。又由于各高校设立校内学生申诉制度的时间也不同，因此，案件数量统计的时间无法做到全部一致，如大部分高校都是在2005年根据《第21号令》的要求设立了校内学生申诉制度，只有少数高校是在其他时间设立该制度的。另外，关于案件数量问题，多数高校受访者均不愿意提供具体数据，因此，无法获得十分确切的数据，只有一个大概的数量统计资料，个别数据是从受访者所提供的资料中推算出来的。在案件数量统计方面，本书选用平均数计数方式，即对高校每年平均受理案件的数量进行统计，希望能在总体上反映高校受理案件数量的情况。

[38]根据教育部《第21号令》的规定，学生所受处分包括警告、严重警告、记过、留校察看和开除学籍五类。

[39]北京A校原来关于公寓违纪的处分由学工部负责，力度稍微小一些。现在成立了单独的物业管理中心，管理学生公寓，他们往往从管理的角度出发，对学生公寓违纪行为加以处分，所以，有时候学生不服就提起申诉。这类案件比较多，超过一半的申诉都属于这类。

[40]因为考试作弊被当场发现后，基本上就是事实清楚、证据确凿，学校都是公事公办，该给什么处分就给什么处分，不会留有余地。学生也知道申诉成功的可能性不大，学校作出处分时不会考虑学生的特殊困难等个人因素。

[41]高考移民主要是指将要参加高考的高中生将户籍从高考录取分数线相对较高的地区转移到录取分数线相对较低的地区，希望以此获得进入更好高校的机会。高考移民一旦被发现，即使已被高校录取，也会被上级教育行政部门取消学籍。这种取消学籍的通知是由上级教育行政部门下发的，高校只是执行机构，因此，在高校内部进行申诉也不会取得成功。

[42]北京B校针对违纪行为在二级学院设立了听证会制度，即在给学生做出处分决定之前，由学院的老师召开听证会，调查事实情况，受处分的学生和相关职能部门的人员都要参加。学生可以在听证会上陈述自己的观点，为自己做辩护。学院根据听证会的结果提出对学生处分的初步建议，上报学工部。据受访者描述，听证会开完以后，再提出申诉的学生就少了，基本上90%的学生都不会再提起申诉。因为通过听证会的召开，学生能够对自己的违纪行为有了进一步的认识，同时也行使了陈述、申辩的权利，因此，他会对学校在此基础上作出的处分非常认同，心服口服。听证会制度在避免学生提出申诉的方面起了很大的作用。当然，也有学生在听证会后仍然提出申诉的。

[43]据北京D校受访者描述，该校少数民族学生较多，“民族院校就这特色，都好喝两口。不喝的时候老实着呢，喝完就不行了。”

[44]据青岛A校受访者描述：“100个处分当中99个都是违纪作弊。平常什么请假逾期不归的，都寥寥无几；盗窃、破坏公共秩序的，两年也出不了一个；打架斗殴的，10年也出不了一个。大多数不就是违纪作弊嘛。至于说因为学籍其他方面的（提起申诉的）在我们学校还没有碰到过。”

[45]内蒙古A校地处少数民族自治区域，招收的少数民族学生较一般高校多，该校学生的一个特点是打架、酗酒的多一些。

[46]据北京A校受访者描述：“申诉（对学生来讲）成与不成，差不多是各占一半的样子，所以，如果是（学生申诉）成了的话，就是原单位重新审议，如果申诉失败了，他就可以向上级部门申诉。”

[47]大多数高校维持原处分决定的原因主要是事实清楚、证据充分、程序正确。但是，还有一个原因是根据青岛B校受访者的描述而得知的，即不能通过申诉轻易推翻经校长办公室研究同意的学生处分决定，否则，就是推翻校领导的意见。这一原因在其他高校调研时没有听受访者陈述过。

[48]教育部2005年第4次新闻发布会《育人为本，新〈普通高校学生管理规定〉颁布》。

[49]“建立学生申诉制度，保障学生受处分后的申辩权利，这是我国高校学生管理理念的一次飞跃，其中最重要的就是确立学生权利的主体地位，体现对学生权利的尊重。”参见《中国科大切实维护学生合法权益，大学生受处分有异议可申诉》，《光明日报》2005年10月7日。《中国教育报》刊载文章：“学生申诉权作为申诉权的具体的一种特定形式和类型，是保障学生合法权益的民主权利，同时也是基本人权的组成部分。学生申诉权及其相应的申诉制度就是给予每一个当事学生以制度上的表达自己意志、进行申辩、陈述理由的正当途径，以充分保障学生正当权利的享有和实现。学生申诉权作为一项制度化的权利是保护学生合法权益不受侵害，或恢复、补救其合法权益的权利，是一项制度化的人权。学生申诉权及学生申诉制度的目的和宗旨，同样也是保护和救济相对弱者——学生的合法权益。”《学生申诉权： 自由和权利的保障》，《中国教育报》2006年7月31日。《湖北日报》刊载文章，“新《规定》则确立了学生权益救济制度，增加较多关于学生申诉的条款，要求学校对学生的处分应当做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当，并具体说明了学校作出处分应遵循的程序。同时要求学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生的申诉。这些新增内容以制度形式保障了学生的合法权益，把学生的申诉权落到了实处。”《行政权威VS学生权益，对高校学生申诉制度的观察》，《湖北日报》2005年8月31日。

[50]北京A校受访者认为：“学生受到处分必须有申诉的机会，他应该有一个表达意见的权利，让他有一个诉求的机会。”北京B校受访者认为：“从教育的角度来说，学生他自己应该有权利的，有权利为自己，就是有这种权益。”北京C校受访者认为： 该制度本着“以人为本”的办学理念，给学生更多救济的权利是有利教育发展的。因此，其最主要的功能是维护学生的权利。北京D校受访者认为：“咱搞申诉制度是为了维护学生正当权益”。青岛A校受访者在谈及校内学生申诉制度的功能时，强调该制度给学生带来的变化。“（申诉制度实施）之前学生没有想走申诉，想要个说法的没有。有了（申诉制度）之后就是想申诉了，有的（学生）一处理完了之后，接着拿到通知书（意识到）以后我要申诉，接着要申诉，申诉说什么呢，给我处理重了，我想还给我轻一点儿，学生有说话的地方了。他意识到自己有这个权利，之前没有意识到。”另外，北师大珠海分校校办副主任王琳明认为，申诉制度的实质是维护大学生合法权益，给受到冤屈的学生一个救济渠道的问题。参见《学生有了申诉权，怎样行使才得当》，《光明日报》2006年3月30日。

[51]《学生有了申诉权，怎样行使才得当》，《光明日报》2006年3月30日。

[52]如2006年3月北师大珠海分校9名学生因对校方处分决定不满意而向校方提起申诉，申诉的结果是维持6名学生的处分决定，对其他3名学生的处分建议重新考虑。校方重新审查其他3名学生的处分决定，并最终给予答复，1名学生维持原处分决定，1名学生降低原处分决定，而另外1名学生免予处分。可见，通过申诉制度的实施，为学生提供维护自身权利的途径，尽管有些学生的请求得到满足，而有些没有得到满足。

[53]教育部高校学生司编写： 《〈普通高等学校学生管理规定〉解读》，北京第二外国语学院旅游教育出版社2005年版。该书是为了帮助、指导有关人员学习领会《第21号令》的精神，准确理解、把握《第21号令》的内容和要求，而由教育部高校学生司组织编写的，且该书作者都是直接参加《第21号令》起草和修订工作的人员。在高校的实践中，《〈普通高等学校学生管理规定〉解读》（以下简称《解读》）也确实为校内学生申诉制度的建立、运行起到了重要的指导意义。如青岛A校、北京D校受访者在受访过程中不止一次提到了《解读》的规定及其指导意义。

[54]教育部2005年第4次新闻发布会： 《育人为本，新〈普通高校学生管理规定〉颁布》。

[55]《学生申诉权： 自由和权利的保障》，《中国教育报》2006年7月31日。

[56]《高校出现“学生申诉处理委员会”》，《武汉晨报》2005年5月12日。

[57]晏扬： 《教育应“以学生为本”》，《光明日报》2005年4月6日。

[58]因为在多数高校中，学生提起申诉的主要原因是对学校的违纪处分不满。如果高校在作出处分决定时能够做到程序正当、依据准确、证据充分、处分适当，则在很大程度上可以减少学生对处分的不满，在一定程度上避免纠纷的发生。相反，如果高校对学生作出的处分存在瑕疵，则比较容易引发学生与高校的纠纷，在校内解决不好也容易将纠纷引向校外。如北京D校在实施校内学生申诉制度不久后，开除了11名考试作弊的学生。据受访者描述：“当时学校确实也有做得不到位的地方，程序上不到位。规定有，但是程序没走全。”由此引发了学生对校方的不满，并将校方告到北京市教委，后来又起诉到地方法院。

[59]如北京B校受访者描述：“申诉这一块，比较多的，我们就尽可能地不让它发生。也不是说不让它发生，就是说尽可能地把它扼杀在摇篮当中，等于说，就是处分他的时候就让他心服口服，他都签字了，觉得这档处分对我来说已经很认可了，学校都为我考虑了，我很认可了。”

[60]《高校新管理规定新在哪里》，《中国教育报》2005年3月30日。

[61]《北京规范违纪学生处分程序，高校开除学生先听证》，《京华时报》2005年6月16日。

[62]“你依据哪一条？违纪处分条例的哪一条？你没有依据，万一他（学生）去告我们，一告一个准。你没有依据你随便处分人，那不行。……如果说依据，你完全没有依据，或者说在程序上怎么样，或者说你压根没跟我谈过话，一拍脑袋这个处分决定就出来了，我都不知道是怎么回事你就出来了也不行啊。所以，对这种事情（处分学生），无论如何要慎重再慎重，然后，就是把所有的依据一定要准确。”

[63]如教务处负责考试作弊等事项的处分，保卫处负责盗窃、打架斗殴等事项的处分，后勤部还会负责其他事项的处分。

[64]一般到那个时候，学生也都知道自己的事实是怎么样的，依据的东西是怎么样的，然后出于哪些考虑给他的这个处分，基本上都已经很清楚了。

[65]“处分的时候一定要抓准。咱们下处分决定的时候，之前的这块工作一定要做准，学生的违纪情况从手册当中套，依据哪条哪款给他什么处分，从轻怎么从轻的，从重怎么从重的，都给他说明白了。（尤其是涉及学生）切身利益问题，他就有可能申诉，这种处分一定抓准喽，证据做足喽，事实清楚、证据确凿。……把程序走到了，他没有道理去（校外）申诉。他（校外）申诉可以呀，咱们把程序走好了，只要适用条款搞好了，有依据，处分一定要有依据，违纪事实清楚，处分依据要恰当。……只要学校做的有理，我们的依据充分，你的违纪事实我掌握得非常清楚，就是凡是学生有了违纪的情况之后，采证一定要有，一定把证据做足。”

[66]我们学校有特殊性，有大课小课，还有乐队、排练，等等，容易出现一些问题，但总要查清楚以事实为依据，可以查考勤记录等，总得把前期工作做足，否则很麻烦。处分做不好，学生一告，学校当然底气不足，害怕呀。如果处分做好了，学生告到中级人民法院都没关系。

[67]“我们的程序做得很好，学生处分的时候，证据、学生的事实认定书，必须有事实认定书。（在处分）之前要求召开院系事实听证会，这些程序你必须都得走，一个程序都不能落，就是防止他们将来（去告）。如果学生没异议，就不召开（事实听证会）了，学生会在上面写着‘以上事实属实，本人无异议，不要求召开事实听证会’。学生必须要写上，不写还不行，因为将来要走法律途径的时候，（学生）会提到，没给我召开事实听证会，那就说明这个过程还是有瑕疵的，所以说，这句话必须得有。”事实听证会结束后，将职能部门，由其对学生的违纪行为定性，再转交学生处，由学生处进行二次调查。“实际上就是防止学生在这个事情上反复。（学校）完善程序，做到了将来做出了这个处分的时候铁板一块，没有什么可挑的。我们就是要把这个东西做严密了，不给自己找麻烦。宁愿在处理过程中麻烦一点儿，也比事后被人攻击要强。事实上，这一套（程序）下来，学生基本上就没有申诉的想法了。”

[68]《坚持学生为本，维护学生权利——宁波大学贯彻《学生管理规定》的实践与思考》，《中国教育报》2005年8月29日。

[69]“我们在处分或者处理决定书上会告知他的，就是你犯了什么什么错，然后按什么规定学校要给你这个处分。但是最后一段应该会写，接到这个通知多少个工作日内，你还有异议，可以向什么机关提出申诉。”具体表述为：“如果你对以下处分决定有异议，在接到处分通知书之日起15个工作日内有权向北京B校申诉处理委员会提出申诉。如欲提出申诉，须在此期限内将申诉材料以书面形式递交到北京B校申诉处理委员会办公室（地址、联系电话）。”

[70]“咱有这个告知的义务，告诉你（学生）有这个申诉的权利，你要不告知的话，学生也可以来要求你告知，所以说，这一步程序还是很重要的。”该校处分决定书末尾告知学生申诉权的表述为：“如果你对以上处分决定有异议，在接到处分决定书之日起5个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉，学生申诉处理委员会办公室设在监察处。若在申诉期内未提出申诉，学校将不再受理。”

[71]具体表述为：“根据《内蒙古A校学生管理规定》，受处分学生如对本处分决定有异议，可以在收到本处分决定之日起5个工作日内向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉；逾期未提出的，视为放弃申诉权。”

[72]“处分决定这个正式文件下来之后，送达到每一个人，让他本人签字，不要让别人代签。所有的处分决定，学生到我这儿来签字。留下字了，你不能说我不知道这个事儿。是不是？你哪年哪月，必须得让他写清楚。然后给他本人一份，院系一份，学生处留存一份。这个字学生必须签。现在好多学生都这样，到临走（毕业）时候，我不知道（学校）给我处分，谁也没通知我呀。你拿出这个来，几月几号你签的字，他没话说。这对咱们管理工作也有利，说白了，咱也是为学生负责。（处分）一牵扯（学生）切身利益了，留校察看什么的，他就开始找毛病了，我不知道啊，你学校没给我处分决定啊？（这样就容易引起纠纷）。如果给他一个警告、严重警告，他无所谓，他不在乎。”

[73]“送达人是院里至少两个老师要签字，处分学生也要在上边签字，签上时间，就是证明我给你（送达了）。有的时候说是我给你文（处分决定书）了，学生就说你没给我；我是昨天给你的，不对，你是今天给我的，那你说我怎么办，就怕这个（纠纷的发生）。”

[74]学生与高校间的纠纷如果能够通过校内途径加以妥善解决，通过申诉进行充分的沟通，消除双方的隔阂与摩擦，有利于将来关系的发展。如山东B校有位学生因未完成学分而被学校开除，学生不服学校处分决定而提起申诉。在申诉过程中，校方人员详细说明学校的规定，分析学生的行为，最终获得学生和家长的理解，并服从了申诉处理结果。学生于退学后的第二年又以优异的成绩考进该校。

[75]《学生申诉权： 自由和权利的保障》，《中国教育报》2006年7月31日。

[76]《大学生管理新规定，破解高校管理三大难题》，《人民日报》2005年3月31日。

[77]《学生有了申诉权，怎样行使才得当》，《光明日报》2006年3月30日。

[78]以下是笔者与北京B校学工部申诉事务负责人对话的部分记录。
问： 您认为学生申诉制度与避免学生起诉学校有关系吗？1999年贵校被一名学生起诉，曾经引起过广泛关注。
答： 那个是在这之前（实施学生申诉制度之前），这个是有关系的。有时候学生他没有渠道，就是说，维权他在校内没有渠道，他肯定要找校外的渠道，找法律的途径。……不认可（学校的处分），你辩啊。但是得有个渠道啊，对不对？比如说他申诉了，那我们要组成申诉委员会，学生可以再辩论，就是说给他5分钟时间啊，（委员）提问这中间都有辩论的这种（情况）。你要有渠道给他。他要在校内找不到渠道的话，他要维权他上哪儿，他肯定就要到法院去走法律途径了。在这种状态下，有可能就会搞得学校声誉以及学生本人都受到伤害。然后，不光是这些，很多时间耗进去，这么多时间耗得人受不了啊，学校还要很多人陪着，打官司这个事情，有一些证据是很难取的，你又没有摄像头在那儿设置着。
问： 那在没设申诉制度之前，学生起诉学校的事件多吗？
答： 挺多的，都是搞得很被动的，证据也不太足，说实在的，有的时候，有些老师一拍脑袋就给人处分。
问： 2003年（该校2003年实施学生申诉制度）之前还有挺多学生起诉学校的，但是之后就不多了吧？
答： 开始2003年的时候还有两起，2003年开始做（实施校内学生申诉制度）的时候还不是那么规范，因为有的时候还摸不着头脑嘛，所以，刚开始还是有两起学生（起诉学校的）。……2003年以后就没有那种很拗的东西，没有那种很别别扭扭的东西就很顺畅。

[79]“因为之前说实话，学校也经历过一些学生因为处分走法律途径的。然后当时（《第21号令》）一出来之后，我们觉得是好事儿。这样的话，就把学生有意见或者说什么程序写得很清楚了。以前说实话，学生要是有什么问题或者怎么样，他跟学校沟通，不管是因为学校的原因还是学生本身的原因，经常就没有一个对话的平台。没有对话的平台呢，学生一般都是直接就走法律途径了，反而不利于事情的处理。实际上完全不必要走那个复杂的途径。……（校内学生申诉制度使得）学生会有自己申诉的权利，大家都是站在平等的位置上，对这些事情进行辩解也好，或者说辩明是非呀什么的都可以。没有这个制度之前呢，学生要想说理或者要怎么样的话，他不跟学校说，他到上级部门或者怎么样，因为省里对咱们这种部属（教育部直属）院校它没有这种管理权力，他只能上教育部。但是你也知道，学生作为个体的话，单独一个人，你到教育部怎么怎么样（也不会引起重视）。所以说，他在那个基础上，他肯定会选择宁愿走法律途径，按照民法、按照民事诉讼法这一套来做了。在这之前，反正不管是你赢也好，你输也好，学生要主张自己权利，那学校按照程序也要去应诉，但是有时候觉得实际上是没有必要的。”

[80]“大概2002或2003年时，有个法学院学生起诉我们学校，因为打架受到处分而没给学位证。咱们法学院的老师去应诉的，法院判学生败诉。2005年以后至今没有被起诉过。学生申诉制度在其中还是起到作用的，学校内部先把事情（事实、程序）做好，不怕被告。”当笔者谈及有的高校还没有实施该制度时，他笑笑说：“那是没碰上事儿（学生起诉学校的事儿）。碰到过事儿就会小心了，就会发现申诉制度的好处了。”

[81]《关注学生申诉权》，《南方周末》2003年3月18日。

[82]《行政权威VS学生权益，对高校学生申诉制度的观察》，《湖北日报》2005年8月31日。

[83]“有这个制度就督促你（校方）在处分的程序、依据、过程会去做得严密。……有了这个制度就是说经得起第三方（法院）的拷问。去应诉的时候，我是作为处理人，我跟我们学校的这个法律顾问一起去应的诉、出的庭，庭上他们的律师、当事人所讲的、所提到的一些异议对我们来讲的话没有任何问题，我们都会提供最直接的材料和证据，所以说，基本上整个过程你经历过了你才会对你的程序有底气，现在处理起学生这方面的问题的时候我们基本上没有任何的疑惑。……（校内学生申诉制度）就是督促你把这个过程做得尽量完善，不要给自己找麻烦。你做好的话，你就经得起别人推敲；你做不好的话，你到处都是漏洞的话，你就害怕别人问你。……（校内学生申诉制度）实际对学校有利，很有利，我很赞同这个。我做这么多年（大概七八年学生工作），我很赞同这个处分（申诉）程序，非常赞同。”

[84]“这个制度还是有很大用处的，尤其是当学校遇到麻烦时。如果对学生处分，能够做到事实清楚、证据充分、程序合法，就不怕他告，在很大程度上是维护学校的权利。我去年（2008年）参加教育部组织的培训班时，教育部领导在那个培训班上也是这样强调的，设立学生申诉制度是对学校有好处的，因为近年来学生告学校的事情也挺多的。”

[85]2003年曾有学生告学校关于论文抄袭处理的问题，先是告到教委，然后又去法院起诉。当时很多证据都没有保留，大家不得不到处去取证，专门安排两个人做这个事情，一会儿传唤，一会儿出庭，很麻烦。诉讼完了以后，我们就设计了这个卷宗。如果当事学生再往上申诉，我们就把这卷宗一拿出来，证据齐备，也很方便。上学期医学部有个学生，也是因为数据抄袭的问题，一直告上去。我们只要拿这个卷宗就可以应诉了。

[86]尹晓敏： 《学生申诉制度在构建和谐高校中的价值解析》，《高教研究》2006年第7期。

[87]周光礼： 《教育与法律——中国教育关系的变革》，社会科学文献出版社2005年版，第24页。

[88]陈鹏： 《公立高等学校法律关系研究》，高等教育出版社2006年版，第35—40页。

[89]申素平： 《中国公立高等学校法律地位研究》，北京师范大学博士论文，2001年。

[90]劳凯声： 《变革社会中的教育权与受教育权： 教育法学基本问题研究》，教育科学出版社2003年版。

[91]如“大学生考试作弊未被授予学位，状告母校讨学位案”中，原告王某2006年因考试作弊被学校给予记过处分，2007年7月，原告毕业时被拒绝授予学位。王某对校方行为不满，未经过校内、校外申诉途径，而直接向石家庄市裕华区法院提起行政诉讼，将母校告上法庭。参见《大学生考试作弊未被授予学位，状告母校讨学位案》，《燕赵都市报》2008年6月4日。在“大学生考试作弊被开除，状告学校侵犯其受教育权案”中，原告汪某2006年因在大学英语四六级考试中使用通信工具作弊被学校给予开除学籍处分，原告不服，于2007年直接向江苏省镇江市京口区法院提起行政诉讼，之前未选择任何申诉程序。参见《大学生考试作弊被开除，状告学校侵犯其受教育权案》，《江南时报》2007年8月13日。

[92]如“女大学生两次作弊被开除起诉学校案”，女大学生于丽（化名）在2007、2008年两次考试中夹带纸条均被发现，学院依据《第21号令》和学院的学生管理规定给予其开除学籍处分。于丽向学院申诉委员会提起校内申诉，结果是维持原处分决定；于丽又向市教委提起申诉，市教委也维持学院原处分决定。于是，于丽向法院提起行政诉讼，法院以学院作出处分过程中程序不合法为由，判决校方败诉。

[93]唐振平： 《中国当代大学自治管理体制研究》，国防科技大学出版社2006年版，第51页。

[94]尹晓敏： 《高校学生申诉制度研究》，《高教探索》2004年第4期；胡小进： 《高校学生申诉制度法律问题研究》，西安理工大学硕士论文，2007年。

[95]转引自范愉： 《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第72页注释①。

[96]《校内申诉制度，依法治校的突破口》，载新华网，http： //news.xinhuanet.com/comments/ 2005—03/10/content_2674044.htm，最后访问时间： 2013年5月20日。

[97]李永林： 《自治基础上的“他治”——略论高等教育纠纷司法审查的有限介入》，《法治论坛》2006年第四辑。

[98]湛中乐主编： 《高等教育与行政诉讼》，北京大学出版社2003年版，第5页。

[99]陈永明、朱浩、李昱辉： 《大学理念、组织与人事》，中国人民大学出版社2007年版，第19页。

[100]周光礼： 《教育与法律——中国教育关系的变革》，社会科学文献出版社2005年版，第25—26、29页。

[101]唐振平： 《中国当代大学自治管理体制研究》，国防科技大学出版社2006年版，第49—50页。

[102]教育部2005年第4次新闻发布会： 《育人为本，新〈普通高校学生管理规定〉颁布》。