高校内部学生申诉制度的性质与特点

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：高校内部学生申诉制度的性质是由行政主管机构授权、在高校内设立的、专门解决有关处理或处分争议的自治性机制及行政申诉的前置程序。其基本属性和特点是：（一）非正式的机制和程序高校内部学生申诉制度依据教育部《第21号令》设立，并由教育部自上而下在全国推行的。总之，高校内部学生申诉制度基本上符合非正式制度及ADR的一般特征，即通过选择性、替代性方式解决纠纷。

高校内部学生申诉制度的性质是由行政主管机构授权、在高校内设立的、专门解决有关处理或处分争议的自治性机制及行政申诉的前置程序。其基本属性和特点是：

（一）非正式的机制和程序

高校内部学生申诉制度依据教育部《第21号令》设立，并由教育部自上而下在全国推行的。在这个意义上说，该制度是一项正式的法定解纷机制，具有准行政机制的属性和特点，其适用范围限于特定的校内纠纷。然而，一项制度是否属于正式制度并不完全取决于是否有法律依据，而是需要根据其功能、性质、特点及其与正式制度的关系来判断，如人民调解制度有宪法和法律依据，可视为一种正式制度，但其功能和特点又是以非正式性为定位的。在这个意义上来看，高校内部学生申诉制度作为一种非诉讼机制，具有自治性、社会性和非正式性。主要体现在：第一，其并非一种法定的前置性程序，尽管教育部将其设定为行政救济的必经前置程序，但并不能排除当事学生径行提起诉讼，因此，属于一种选择性的非正式程序（ADR）；第二，其制度、人员构成和程序均具有较大的灵活性，可由各校自行设置，符合非正式制度的特点，而目前未建立或未运行该制度的学校亦不会受到强制；第三，其处理结果不具有终局性和排除司法救济的效力。

总之，高校内部学生申诉制度基本上符合非正式制度及ADR的一般特征，即通过选择性、替代性方式解决纠纷。由于尚未完全定型，在今后的运行中，如果能够更多地吸收多方人员（如学生代表等）参与，有可能能够更加凸显自治性和协商性价值，保留其自愿选择性的特征；相反，如果更多地强调其行政性和正式性，则可能通过法律授权，将其设定为法定前置程序，进一步替代诉讼。

（二）准行政性

一般而言，纠纷解决机制的性质主要取决于该机构自身的属性，因此，高校内部学生申诉制度的准行政性，首先是由于我国高校自身的性质所决定的。

我国高校的性质界定问题一直以来都是学界争论的焦点。在计划经济体制时期，高校被正式纳入国家计划体系之中，成为国家全民所有制事业单位，隶属于各级政权组织，成为政府的附属机构，具有不同的行政等级。^[87]改革开放以后，公立高校的地位开始发生变化，《教育法》《高等教育法》明确了高校的法人地位。尽管高校在名义上不是行政机关，但实际上在一定范围内是法律、法规授权行使行政权的主体，具有行政主体资格。尤其是在学校对学生进行学籍管理、奖励、处分方面，学校行使的是行政权力。^[88]也有些学者认为，高校应该完全独立于政府和国家，具有全面独立的法人资格，高校与政府不具有行政隶属关系，不是行政主体。^[89]还有一些学者主张，大学在法律范围内的自主权利，是大学这个特别法人的法定权利，不在于仅仅是因政府授权而获得的权利。^[90]

首先，本书不准备讨论高校的性质，但至少在目前，高校显然并不是一个完全的社会自治团体，它具有鲜明的行政色彩，因此，高校对学生的处理或处分也带有行政行为的特点，而司法机关在处理此类纠纷时，事实上也是将其作为具体行政行为、通过行政诉讼程序加以处理的。为了将其与完全的自治性机制和行政性机制加以区分，本书暂且根据现阶段高校的实际特性，将其界定为准行政机构，同时也承认其具有自治团体的某些特点，进而将高校内部学生申诉制度的性质界定为准行政性的自治性纠纷解决机制。

其次，高校内部学生申诉制度的准行政性还体现在其产生方式上，它并不是各高校基于自身管理和解决内部纠纷的需要而自发建立的，而是由教育部通过规范性法律文件（《第21号令》等）大力推进的，可以说是国家行政主管部门出于高校治理的需要，通过行政措施推行的一种制度，既有解决学生与学校间特定纠纷的实际功能，也是一种教育行政管理的手段。但是这种形态并不会妨碍其随着高校自治的落实，进一步向自治性、民间性机制转化的可能。

最后，高校内部学生申诉制度的程序、手段也带有一定的行政色彩。教育部将其设定为行政救济的必经程序，按照行政处理——行政复议的原理进行程序设计，该程序显示出一种介于行政听证和裁决之间的、模仿司法和法庭的取向。这显然是制度设计者为了迎合主流法律意识而创造的结果。在协商式纠纷解决方式调解已成为世界趋势，法院亦在提倡调解优先的今天，该制度及程序仍显示出对裁决方式的偏好，而对协商性、参与性、民主性及平和、快速、保密等程序价值几乎并不关注，不能不说是有些落伍的，好在实践中执行者多会根据实际情况尽量减少其对抗性，追求更合理地解决方式。

（三）与行政申诉程序的区别及衔接

《第21号令》第61条规定“：学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。”这说明，校内申诉只是一种选择性程序，学生可以根据自己的需要和偏好进行选择。但第62、63条又规定“：学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。”“学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，应当对申诉人的问题给予处理并答复。”

根据这一制度设计，学生对学校的处分决定有异议时，不能直接向学校上级教育行政部门提出校外申诉，而必须先向校方提出校内申诉，经过校内复查程序后，如果对复查结果仍有异议，才可以向学校所在地省级教育行政部门提出申诉。《解读》认为：“关于学生的申诉，有两类组织负责受理，一是提出申诉的学生所在学校，二是学校所在地的省级教育行政部门。学生申诉，应当先向所在学校提出，对学校的复查决定有异议，再向学校所在地的省级教育行政部门申诉。”也就是说，校内申诉制度是行政申诉的前置程序。对此，既可以解释为自治性机制与行政性程序之间的衔接，也可视为准行政程序与行政程序之间的衔接。

（四）与司法诉讼程序的衔接

毫无疑问，作为教育部设立的一种非诉讼解纷程序，不可能排除当事人直接诉诸司法诉讼的权利。所以，学生若对校方作出的处理或处分决定有异议，可以选择直接进入司法诉讼程序，这也与我国行政争议或议（裁）或诉的基本制度设计一致。在司法实践中，这类案件也时有发生。^[91]

实际上，围绕能否将高校内部学生申诉制度作为司法救济及诉讼程序的前置必经程序，研究者们始终存在不同意见。教育部设立该制度的初衷，显然希望尽可能以此替代和减少此类纠纷直接诉诸司法。《第21号令》及其《解读》将学生权利救济的途径分为两条：第一是申诉权。学生对学校给予的处分或处理进行申诉，应当先向所在学校提出，对学校的复查决定有异议，再向学校所在地的省级教育行政部门申诉。第二是起诉权。学生对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等民事权益的行为，可以提出申诉，也可以依法直接向法院提起诉讼。这就意味着，学生对学校作出的处理或处分决定有异议，应当先向学校申诉处理委员会提出申诉，即所谓校内救济；对申诉处理结果有异议的，可向学校所在地省级教育行政部门提出申诉，即行政救济。这样，形成内部申诉（校内救济）—行政申诉（行政救济）—行政诉讼（司法救济）的多元化处理机制，学生在选择司法程序之前应首先穷尽校内和校外两种申诉机制。应该说，这种安排显示出对诉讼的规避，但本身是合理的。

然而，尽管有一些研究者将高校内部学生申诉制度解读或推定为一种法定前置性程序，但目前无论是《教育法》《高等教育法》还是《第21号令》，都没有（也无权作出）此类明确规定，诉讼法及其他法律中更无此种制度设计，因此，这种理解是没有法律依据的。在实践中，学生对校方作出的处分或处理决定有异议，不选择任何申诉程序而直接通过司法途径解决的，法院不能拒绝立案，但可以主持行政调解或诉外和解。实际上，目前将高校内部学生申诉制度设置为法定前置性程序，尚不具备现实条件，不仅法律界对于任何限制诉权的制度都持否定态度，而且这一制度还没有获得法律授权和社会认同。虽然教育部强制并大力推行校内学生申诉制度的实施，但到目前为止，仍有一些高校并未建立或实施该制度。在未实行校内学生申诉制度的高校，学生若对学校作出的处分或处理决定有异议，自然无法依靠其获得救济，只能直接提起行政申诉或向法院提起行政诉讼。

在我国，目前高校内部学生申诉制度尽管只是一种选择性程序，而非进入司法诉讼程序的前置性程序，但其合理设置仍可能最大限度地替代或分流司法诉讼。实际上，在已建立该项制度的学校，作为当事人的学生绝大多数均通过理性思考，首先选择了申诉制度，在穷尽申诉制度仍未获得满意的结果时才选择诉讼。^[92]

在笔者调研的16所高校中，有些高校在实施校内学生申诉制度后仍有被学生起诉的事件，但学生在进入司法程序之前都穷尽了校内申诉和校外行政申诉两种机制。例如，北京B校的受访者描述，2009年某生因论文抄袭被学校给予严重警告处分，该生在校内申诉后又到北京市教委申诉，仍不服处理结果后才寻求司法途径向法院提起行政诉讼；青岛A校的受访者描述，2007年某生因替考被学校给予开除学籍处分，该生在校内提起申诉，申诉处理委员会维持原处分决定，他又向山东省教育厅提起行政申诉，结果依然是维持原处分决定，于是他向法院起诉学校，最终法院判决校方胜诉。这说明，该制度设立的初衷已经初步实现。

总之，目前高校内部学生申诉制度已经初步发挥了替代性纠纷解决机制的作用。然而，其在实践中能否被学生及其他当事人作为第一选择，不仅取决于国家和行政主管部门的期望，更重要的是取决于高校自身的自治程度及其被社会接受的程度。

高校内部学生申诉制度的性质与特点

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