高校内部学生申诉制度研究的主要内容及优化方向

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：目前对于高校内部学生申诉制度的研究主要集中于制度研究的必要性、制度的概念、功能、存在的问题以及完善措施等方面。各高校纷纷建立学生申诉制度，设立学生申诉委员会，制定活动章程和细则。建立和完善高校学生申诉制度，保障学生申诉的法定权利，是适应现代高等教育发展需要、实行依法治校的重要内容，也是“依法治校”教育理念的内在需要，培养学生法律意识的客观要求。

目前对于高校内部学生申诉制度的研究主要集中于制度研究的必要性、制度的概念、功能、存在的问题以及完善措施等方面。

（一）高校内部学生申诉制度研究的必要性

高校内部学生申诉制度的研究始自2003年，2005年以后备受关注，主要有以下几个方面的原因：

（1）解决高校纠纷，维护学生权利。近年来高校教育纠纷日益增多，大学生权利的维护备受关注。而通过司法途径解决纠纷、维护权利的功能有限，因此，建立校内学生申诉制度被视为维护学生权利的一种重要途径。^[15]

（2）贯彻、落实依法治校的方针和理念。2003年《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》突出强调“依法治校”的方针。为更好地贯彻、落实这一方针，2005年教育部出台了《第21号令》，规定学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉，并对受理申诉的程序作了较详细的规定，包括受理的范围、时限、委员会的人员构成等。各高校纷纷建立学生申诉制度，设立学生申诉委员会，制定活动章程和细则。建立和完善高校学生申诉制度，保障学生申诉的法定权利，是适应现代高等教育发展需要、实行依法治校的重要内容，也是“依法治校”教育理念的内在需要，培养学生法律意识的客观要求。^[16]

（3）构建和谐校园，实现高校秩序的稳定。2003年《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》指出：运用法律手段调整、规范和解决教育改革与发展中出现的新情况和新问题，化解矛盾，维护稳定。稳定是一个学校实现教育目标的最基础的前提条件。近年来，大学生起诉高校案件的增加，影响了学校的声誉和教育秩序。作为维护学生权益、化解学校与学生之间不和谐音符的学生申诉制度，在建设和谐校园中发挥着重要作用。^[17]

笔者认为上述对于校内学生申诉制度备受关注的背景分析过于简单，仅仅停留在表面现象，缺乏深层、透彻地分析。如果没有国家从政策层面上加以推进，此项制度也许还可能只是一种文字表述，而不会成为现实生活中的制度。国家推进这项政策，其背景或原因非常复杂，涉及社会转型期所处的复杂环境、利益冲突的加剧、矛盾处理的艰难、维护稳定的需要，等等。而这些更深层次的社会背景在上述研究中都没有得到充分阐述和说明。

（二）高校内部学生申诉制度的概念

对于高校内部学生申诉制度的概念，大多数研究者都是在高校学生申诉制度概念的基础上稍加修改。高校学生申诉制度，是指高等学校的大学生在接受教学管理的过程中，对学校给予的处分或处理不服，或认为学校和教师侵犯了其合法权益而向有关部门或机构提出要求重新审查、审议并作出相应处理决定的制度，包括校内申诉和校外行政申诉两种。^[18]校内学生申诉制度，即学生因对学校的处分或处理不服，或学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，依法定程序向校内学生申诉处理委员会提出请求，要求重新处理的制度；校外学生申诉制度，即学生因对学校作出的申诉处理决定不服，依法定程序向学校所在地省级教育行政部门提出请求，要求重新处理的制度。^[19]

高校学生申诉制度在概念与内涵上，应当区别于高校内部学生申诉制度，前者包括校外的行政申诉制度。最近的研究都是侧重于校内申诉制度，只是多数学者在论述时都未能明确地加以区分，或者在界定时加以区分而在分析其功能、局限及完善措施时又常常混用。^[20]只有少数研究者能够严格区分校内与校外两种申诉制度，并明确指出其研究的重点是校内申诉制度。^[21]

实际上，关于高校内部学生申诉制度的概念可以根据教育部的文件稍加修改。《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》早已有明文规定：“校内申诉制度，是教师、学生、职员因对学校或者其他教育机构的有关职能机构或人员作出的有关处理决定不服，或认为其有关具体行为侵犯了自身的合法权益，申请学校或者其他教育机构依照规定程序进行审查处理的制度。”笔者认为只要在这一概念的基础上，将主体、受理申诉机构等细节稍加修改即可使用。研究者与其自创概念，造成许多混乱，倒不如在已有文件界定的基础上稍加限定，作为自己研究的“工作定义”。

（三）高校内部学生申诉制度的功能或意义

对于高校而言，校内学生申诉制度的建立与发展具有以下几方面的意义： ① 更新治理理念，维护学生权利。从“行政本位”向“学生本位”转换，既有利于维护学生权利，也有利于树立大学生的民主意识和法治意识，激发学生的主人翁意识（公民意识），开辟学生参与校园民主管理的新途径。^[22] ② 顺应高校自治权发展趋势，即享有对因自身管理行为而引发的纠纷进行处理的权利。尊重高校自治权，实现高校自治是我国当前教育法制建设主要的发展方向，高校对学生申诉的处理权是高校自治权的一项重要内容，为高校提供一个反思和考虑的机会。^[23] ③ 解决纠纷，建设和谐校园。校内学生申诉制度建立了学生与学校间的“缓冲空间”，使许多学生问题的解决更科学、准确，有效地减少了学生状告母校现象的数量，有利于解决纠纷，消除不安定因素，构建和谐校园。^[24] ④ 制衡高校权力。通过设立专门的执法机构能保障学生申诉权的顺利实现，并制约学校权力的不正当行使，从而达到高校权力与学生权利的协调平衡。^[25]

（四）高校内部学生申诉制度存在的问题

对高校内部学生申诉制度的局限性分析大多侧重于部门法的角度和非常具体的细节规定，主要集中在学生申诉委员会的地位、受理范围、处理程序、人员构成、法律责任、处理决定与行政复议和行政诉讼的衔接等方面。

湛中乐教授认为，校内学生申诉制度的局限在于：法律规范过于原则，缺乏具体的程序规则和实质性的规定；受理校内申诉的机构法律责任不明晰；校内申诉与行政申诉、行政诉讼的衔接欠妥等。尹晓敏认为，申诉机构和人员设置不明确，申诉处理期限的模糊，申诉机构性质定位不清晰。还有很多研究者认为，申诉范围过窄，无法全面保护学生权利，不符合当代教育立法的宗旨。^[26]也有人认为，校内学生申诉制度是流于形式、走过场。在申诉委员会受理的学生申诉案件中，作出维持决定的占绝大多数，真正通过学生申诉委员会改变学校决定的极为罕见。^[27]

在探讨校内学生申诉制度存在的问题时，大部分研究者均从规范层面加以分析，认为该制度未能充分发挥作用与规范性文件规定的不完善有关。也有人从观念层面去分析制度的局限。如张学亮认为，该制度存在观念上的偏差。有关教育行政部门以及校内申诉机构认为，如果高校对已作出的学生处理决定进行更改，就在某类问题上“开了口子”，会使学校的“教学管理工作不好开展”。因此，客观地说，现实中的高校申诉还很难发挥其应有的作用。^[28]张小芳、邢学亮也从校方、学生工作者、申诉方与被申诉方在观念上的偏差来理解导致校内学生申诉制度的功能未能充分发挥的原因。

（五）对高校内部学生申诉制度的完善

针对上述校内学生申诉制度存在的问题，研究者们纷纷提出加以完善的举措，既包括观念层面，也包括制度层面。

（1）观念层面的措施。有学者建议进一步确立以人为本的理念，充分认识、建立和完善学生申诉制度是高校依法治校的客观要求，应当提高学校管理的规范化，促进学生健康成长。还有学者建议转变观念，认为学校教育是对“人”的教育，必须建立在尊重人的基础之上。应当将教育关系作为一种法律关系来看待，将学生权益保障置于首位。若不消除传统的“权力本位”思想，即使颁布了学生申诉制度，其实效也难以令人满意。^[29]

上述观念层面的完善措施缺乏高度与深度，缺乏一种更为深刻的视角，因而把握不了问题的实质。例如，校内学生申诉制度未能发挥功能的根本原因是什么？如果不能从更深入的理论层面将这个问题分析透彻的话，而只从细节、具体处着手，无法改变校内学生申诉制度的现状。

（2）制度层面的措施。湛中乐教授从受理校内申诉的机构或组织、受理申诉的范围、处理申诉的程序、校内申诉机构的权力等几个角度提出完善措施；也有学者认为应当明确学生申诉处理委员会的职责及其法律责任，^[30]完善申诉后的救济渠道，即校内申诉与校外行政复议、行政诉讼之间的关系，如何衔接的问题，^[31]还要切实加强对学生申诉败诉后的人文关怀。^[32]

上述制度层面的完善措施大多非常具体，但都停留在规范分析的层面，而且对其给予过高的期望，导致某些情况下得出不合理的判断。例如，康建辉、张卫华、胡小进在其文章中提到要建立责任追究制度。但是，在当前校内学生申诉制度并未充分发挥作用的情况下，建立责任追究制或者不合时宜，或者不能真正起到作用，反而可能会造成实践中各方相互推诿，不利于纠纷解决和学生权益的维护。

除了上述两方面以外，还有人从分析校内学生申诉制度的性质、特点以及学生申诉处理委员会的性质、处理纠纷的原则等内容着手，对该制度进行完善。

高校内部学生申诉制度研究的主要内容及优化方向

相关推荐