主权债务重组：行为准则和原则框架的优化构建

一、制定规范主权债务重组行为准则和原则框架的必要性

从以往发生债务危机的国家实践来看，债务危机所牵涉的不只是债务国本身，还涉及外国私人债权人和这些债权人所属国家，乃至有关的国际组织，如基金组织等。通过对主权债务危机解决的实践的考察，可以得出这样一个结论，即债务危机的解决需要所涉各方的共同努力和积极参与，不仅是债务国本身和官方部门，而且更要求私人部门的参与。[1]目前，有关各方都作出了积极的努力，以进一步稳定国际资本流动。许多新兴市场国家的政府吸取过去的教训，实施合理的宏观经济政策和合适的汇率体制，树立投资者的信心，并通过结构调整和经济自由化措施，吸引外国私人直接投资;国际私人投资者也吸取教训，加强风险管理能力，也承认需要承担自己的决策的风险，而不总依赖官方救助; 许多国际组织，如基金组织、世界银行和国际清算银行也提出一系列标准和原则，尽可能减少危机的发生。[2]

从目前一些国家的国际债务重组的实践来看，债务国和其外国债权人基本上能够对主权债务重新进行协商，而没有遇到不可克服的障碍，许多出现支付困难的债务国通过采取一些创新的做法，如债券互换和退出同意，进行了债务重组，最终恢复了债务可持续性，重新获得稳定的国际资本流入。[3]但是，值得注意的是，在有些情况下，债务国在出现财政困难后，常常要拖延很久才寻求重组，而当它最终确实选择了重组作为解决问题的方法时，重组的过程要经历一段很长的时期。[4]这部分是由于债权人方面对债务国是否产生充足的偿债资源的能力存在普遍的不信任，部分也是由于目前尚缺乏有关主权债务重组的明确的和可预见的程序，从而增加了持久谈判的风险。为此，国际社会希望能够制定一种框架，确保一种更加明确、有序和可预见的债务重组机制，以尽可能减少债务国调整的成本，保持其现存的资源，并防止地区性或系统性传染，最终增强整个国际金融体系的稳定性。

从上文的分析可知，关于主权债务重组的合同方法和法定方法都是为了克服实践中的主权债务重组程序之不足而提出的，其目标都是为了激励债务国和其债权人尽早发起并迅速有序地完成对不可持续债务的重组。目前，合同方法已经得到广泛适用，法定方法的实施条件尚不具备。从一定意义上说，正是基金组织提出的SDRM建议的真实威胁，促使市场参与者广泛使用集体行动条款。但是，就主权债务重组对于主权债务危机解决的重要地位而言，单凭一些条款是无法全面解决所有问题的。因此，试图在法定方法与合同方法之间找到一种折中的方案，也就是建立一种非法定的、建立在自愿基础上的、制度化的解决框架，就成为目前国际社会和私人部门对于主权债务重组制度建设的兴趣之所在。而制订一部主权债务重组的行为准则的建议以及关于债务重组的原则框架的提出，正好顺应了这一需要。

二、主权债务重组的行为准则和原则框架的内容

2002年11月，在20国集团会议上，法兰西银行提议，以一部《良好行为守则》(ACodeof Good Conduct) 的形式，确定一种可以维持合同关系的自愿性主权债务重组的全面框架。2003年1月，法兰西银行发布一份文件，题为《推动一部关于主权债务重新协商的良好行为守则》(Towards a Code of Good Conduct on Sovereign Debt Re-Negotiation，以下简称《守则》)，此后有关该守则的建议在关于国际破产框架的讨论中被称为“特里谢建议”(The“Trichet Proposal”)。[5]

《守则》的适用范围十分广泛。它不仅将适用于债务国债务不可维持且暂停支付的情形下，而且还适用于债务国债务可持续但面临短期支付压力的情形。《守则》明确规定了进行主权债务重新协商所要遵循的9项基本原则，具体包括: (1)与债权人早期交流原则; (2)公平信息分享原则; (3)公正的债权人代表原则; (4)迅速的和合作的程序原则; (5)债权人间可比待遇原则; (6)公平负担分担原则; (7)善意谈判原则; (8)保持债务国财务状况原则;(9)尽快恢复债务可持续性原则。对于每个原则，《守则》草案均确认了当前国际公认的一些方法和“最佳惯例”(Best Practices)，在有些原则中还特别提出关于官方部门，特别是基金组织所可能发挥的作用的实际建议。此外，为了给债务人和债权人提供明确的指导，《守则》草案还提供了一个“路线图”(Roadmap)，对不同情形下这些原则和惯例如何发挥作用进行了具体说明。[6]

鉴于上述《守则》的规定过于详细和具体，2004年初，国际金融协会 (Instituteof International Finance，以下简称IIF) 又率先提出了一个更为宽泛的原则框架，题为《关于新兴市场稳定资本流动和公平债务重组的原则》(Principles for Stable Capital Flows and Fair Debt Restructuring in Emerging Markets，以下简称《原则》)，提供给新兴市场国家和许多私人部门团体进行讨论。它明确规定了以下四项核心原则:[7]

(1) 透明度和及时信息流动原则。根据《原则》框架的规定，债务国不仅要披露一般信息，而且还要披露特别信息。就一般披露实践而言，发行人应通过相关信息披露，确保债权人能够对其经济和财务状况包括总体债务水平，作出有根据的评估。就特别信息披露而言，在进行重组的情况下，债务人应披露所有外债的到期日和利率结构，包括如何对待这些债务的设想; 以及其经济政策和计划的主要内容，包括各项假设条件，此外，债务人应还应披露与其他债权人，如官方债权人所达成的协议的详细情况。但《原则》框架也规定，应确保重要的非公开的信息的保密性。

(2) 债务人与债权人间密切对话与合作以避免违约原则。债务人与债权人间的尽早对话，对于发现问题避免危机是至关重要的。危机通常表现为信心的急剧崩溃、金融波动和市场准入的损失。因此，建立信任关系，促进债务人与债权人间的合作是《原则》框架的一个核心内容。在这方面，《原则》框架提出的主要方法包括: 债务人与债权人保持经常性对话; 制订投资者关系计划，建立决策者和投资者之间正式交流渠道; 债务国制定并实施合理的经济金融政策; 出现债务支付困难时的磋商以避免违约; 债权人对债务人改革努力的支持。

(3) 在债务重组期间的善意行动原则。虽然积极采取各种方法预防危机，但是，有些情况下，债务重组可能是不可避免的。当它们不可避免时，必须以一种务实的和合作的方式解决，以便实现恢复信心、市场准入和可持续发展。在这个进程中，善意谈判对于实现成功重组是十分重要的。为此，《原则》框架明确指出，在重组变得不可避免的情况下，债务人和债权人应进行自愿性的善意基础上的重组程序; 尊重合同的神圣性; 成立债权人委员会或其他债权人代表组织 (以下通称为“债权人委员会”); 一旦发生违约时，债务人应尽早与债权人委员会进行有组织的谈判，无论是修改现有债券或交换新债券，还是违约后与债权人委员会的谈判，在宣布最终条款之前，应对重组条款进行建设性对话，以获得大多数市场支持。

(4) 所有当事人之间的公平待遇原则。相互尊重是《原则》框架所鼓励的新体制的基础。如果在参加重组的不同债权人中实行不公平的差别待遇，必然会导致重组的复杂性，增加重组的困难，其结果对所有利害关系方都不利。因此，确保所有债权人公平待遇，是合作解决债务问题所迫切需要的。《原则》框架明确规定，债务国应避免对受影响债权人的不公平的歧视; 由债务国所拥有或控制的债券不得影响债权人在重组时的表决的结果。

2004年11月，20国集团在柏林会议发表的公报中明确指出，“我们重申一个为推行可持续政策和审慎承担风险的国际金融构架的重要性。在这方面，我们欢迎在发行国与私人部门参与者之间就《原则》达成的成果。这些原则是我们普遍支持的，它们会在今后进一步发展，为加强危机预防和提高危机管理的可预见性提供了一个良好的基础。”[8]这表明《原则》得到了20国集团国家的广泛支持。随后，国际金融协会和国际初级市场协会的高级代表在华盛顿召开新闻发布会，公开发布了这一《原则》。[9]

《原则》概括了私人部门债权人和新兴市场债务国为促进和保持向新兴市场国家的稳定的私人资本流动所应采取的行动。由于各国情况不同，这些原则将遵循自愿原则，在个案基础上灵活适用。因此，《原则》中的规定对任一方都不具有法律约束力。从这个意义上来说，它是对良好行为准则的思路的延续。

三、确立主权债务重组原则框架的意义

《原则》通过明确一系列原则、程序和方法，为债务国和其债权人之间的合作、为债务危机的预防和解决提供了一个明确的和可预见的框架，它的出台具有十分重要的意义。

首先，它是第一次在债务国与私人债权人之间共同讨论确定的一套原则框架，是国家与私人国际合作关系的产物。国际社会在过去十多年里一直在探索对于主权债务问题的一种更为有序、更加有效的主要建立在市场基础上的解决方法，以前提出的各种解决方法都是在国家集团内部或者在私人部门组织内部提出的，代表有关集团的利益。而《原则》是许多年来第一次，由新兴市场债券发行国和私人部门一起共同确定的，为解决债务问题提供指导的一套基本原则。这些原则将为新兴市场债券发行国及其投资者和债权人间的更广泛的直接的合作打开大门。

其次，它为国际金融危机预防与管理框架提供了新的奠基石。[10]过去危机的解决通常是个案的、持久的和复杂的，造成了不必要的经济成本，如失业、经济衰退和新兴市场资产价值的减少。债务国和债权人都没有一个可以依靠的明确的关于危机预防、危机管理和债务重组的框架。《原则》考虑到在国际金融体制中存在的重大缺陷，概括了近十年来国际社会关于危机预防和管理的有效经验和最佳惯例，它高度强调避免危机的主要行动，集中于以可以灵活适用的依个案的方法进行危机控制和管理，并明确强调，在债务重组是必要的情况下，必须善意谈判和给予公平待遇。《原则》为当代资本市场融资领域中所有有关当事方在重组债务时的合作行动提供指引，为加强危机预防和促进危机管理的可预见性提供了一个良好的依据，它与目前得到广泛接受的促进有效债务重组的契约方法之间形成互补。它们的实施将填补国际金融构架中的一个重大空白。

最后，它是迈向一种促进全球合作、发展和金融稳定的体制的重要的里程碑。随着新兴市场经济体日益融入全球经济的方方面面，它们的稳定性和可持续发展具有重要意义。采取务实的方法，确保私人资本向这些市场的连续和稳定的流动，符合公共利益。《原则》所确立的透明度、密切合作、善意行动和公平待遇的原则，对于促进和保持向新兴市场的稳定的私人资本流动，奠定新兴市场的融资体制的基础，具有重要的意义。

总的来说，《原则》是对国际金融危机预防和解决体制改革努力的一个有益的贡献。它为参与新兴市场融资的所有当事人提供指导，并在灵活的个案基础上适用。可以预计，它将在现有基础上不断发展，以适应不断变化的国际金融市场的需要。当然，作为一种自愿性的行为准则，《原则》的效力取决于有关当事方的承认和支持，只有当它获得绝大多数债务国和债权人的广泛支持时，它才能充分发挥其效力。

四、主权债务重组原则框架的作用

关于主权债务重组的原则框架通过一系列原则和惯例的规定，为主权债务重组提供了一个比较全面的解决框架，它的制订和实施必将对主权债务重组，乃至对主权债务危机的预防和解决发挥十分重要的作用。这主要表现在以下几个方面:

第一，它可以填补当前的空白，为主权债务问题的解决提供一种可行的方法。考虑到当前主权债务重组问题的复杂性，认识到有必要集中具有不同的立场和利益的所有各方的支持，体现在原则框架中的一种非法律方法可以提供一种得到所有有关当事方支持的可行的解决途径。尽管如此，原则框架并不是想取代关于主权债务重组的合同方法或法定方法。对于集体行动条款，这些条款可以实质性改善当前的程序，而且，集体行动条款的广泛使用将促进原则框架所体现的原则的执行; 对于SDRM的主张，无论如何，它是一个更长期的工程，因为它是一种法定的和法律性的方法，还因为在有关各方之间缺乏某种共识，所以，原则框架也不与它相冲突，更不是它的替代物。相反，原则框架填补了目前的空白，提供了一种可行的方法，尽可能切实地解决目前主权债务重组中的有关问题。总的来说，原则框架明确了一系列共同原则和惯例，提高谈判程序的可预见性和透明度。通过有关各方参与制订与实施以及适当的激励，它将协调债权人、债务人和官方部门的行动，以便最大可能获得成功。

第二，它可以与其他主权债务重组方法配合使用，对其他方法提供有益和必要的补充。原则框架提出一种非法律的解决主权债务危机的方法，这不仅仅包括在主权债务合同中引进集体行动条款，而且还包含债务国在暂停支付时融资的形式，如基金组织向拖欠国贷款的可能性和对债权的延展选择，以及当一国债务明显过多时减少其债务的可能性。尽管有这些规定，原则框架的制订并不排斥在其之外建立一种更为正式的框架。这是因为，单单依靠原则框架，不可能解决在主权债务重组中可能出现的所有问题，如它不可能排除拒不合作的债权人的诉讼，对于不合作者可能需要一种更为正式的法律程序，因此一种法律框架可以为原则框架提供有用的支持。并且，原则框架可以在许多方面补充一种像SDRM那样的法律框架。首先，虽然SDRM提供了一个解决金融危机的框架，但原则框架可以适用于更广泛的情形，从相对稳定时期到严重困难时期，特别是可以成为一套既定的最佳惯例。其次，即使可以迅速就一个法律框架的文本达成一致，但是，SDRM生效必定还需要一段时间，因此，至少在最开始还没有一种法律框架的情况下，原则框架可以增加重组程序的可预见性。最后，即使当SDRM生效时，原则框架可以为新法律框架的使用提供某种指导。例如，它可以给私人部门提供一定的保证，SDRM的用意是促进谈判程序，而不是取代谈判程序。[11]

第三，它可以引导各方当事人的行为，使主权债务重组程序更加透明和更加可预见。关于主权债务重新谈判程序的不确定性，是目前阻碍迅速和有序重组的一个主要障碍。而原则框架通过规定主权债务重新谈判中应遵循的各项基本原则，列举获得一致认可的最佳惯例，并指明在不同的情况下如何具体实施这些原则和做法，为所有各方提供了一个明确的框架。从根本上说，这些都是为了明确所有各方在主权债务危机期间的行为预期，从而可以为各利益方提供一种务实的方法，使他们的行为尽可能完善，并提供未来可能行动的方向。特别是，通过债务人与债权人早期交流、迅速和合作重组以及善意谈判等原则的规定，不仅可以引导债务人与债权人的行为，促进债权人和债务人之间的相互交流与合作，特别是在危机时期，还可以提供一个有用的尺度，所有当事人都能据以评价各自的履行情况; 此外，对债务人行为的更大的可预见性，又可以鼓励多数债权人的更合作的行动，促进债权人间的公平，最终有利于实现迅速和有序重组的目标。

第四，它可以增强市场约束，尽可能维护债务人与债权人间的合同关系。作为一种自愿的市场导向的方法，原则框架提出一个对主权债务危机的全面解决框架的前提就是，尽可能维护合同条款。由于原则框架所确定的原则和惯例，体现了当前国际上获得普遍认可的市场标准和做法，因此，对原则框架的遵守，实质上就是遵循市场一般实践，能够得到市场的承认和接受。反之，则会遭到市场的制裁和排斥。一般而言，债务国显然试图树立在国际金融市场上的信誉，以获得所需要的融资，而对它们根据原则框架的原则行事的市场预期将加强市场约束，如果它们不合作，就会被视为对最佳惯例的有意违反，其后果可能是承担更大的经济调整成本以及长期不能进入市场。相反，一种合作的程序会大大促进债务人在危机结束后重新获得市场准入，这有利于促使债务人在寻求解决债务问题的同时尽可能减少债权人的损失，保护债权人的合同权利。另一方面，对于债权人来说，不合作可能带来更大的损失，如债权的收回价值减少，因此，为了增加债权的收回价值，债权人也会遵守原则框架，尽可能长地维持与债务人的合同关系; 而且，遵守原则框架不仅可以减少关于重组程序的不确定性，而且不会增加债务人的道德风险，因为原则框架不是由债务人单方面控制的一个有约束力的框架; 最后，是否遵守原则框架还可能对债权人的市场信誉产生影响。由于原则框架的自愿性，协商一致的暂停支付或中止诉讼将不能在法律上约束不合作的债权人，然而，通过确立国际公认的惯例，包括合作性的程序和无约束力的原则，原则框架可能增加不合作行动的信誉风险，从而减少债权人的不合作的动力。

第五，它可以协调有关各方的行动，使主权债务危机得到充分有效的解决。一般来说，为了使主权债务恢复可持续水平，有必要协调所涉各方的行动，包括主权债务人、债权人和官方部门，特别是基金组织，在债务国的国内调整、债权人同意重组和官方资金支持之间作出适当的处理。原则框架在这方面提供了一些原则和惯例做法，并特别说明官方部门应发挥的作用。根据原则框架的规定，对于主权债务人来说，不仅要提供有关的信息，而且要善意谈判，这可能包含进行合理的政策调整; 对于债权人来说，除了迅速和合作程序原则要求外，尽快恢复债务可持续性的原则意味着，债权人承认，一项不能恢复债务可持续性的协议，无法保证其债权的净现值，因而是不可行的。这表明，债权人应在必要时接受对其债权的削减，促进债务人恢复债务可持续性; 对于基金组织来说，将进行债务可持续性评估，根据一些条件提供额外融资，并监督债务人的政策调整计划的实施，以与恢复债务可持续性的目标相一致。从某种意义上说，原则框架的有效实施与基金组织的作用是相互促进的。基金组织的向拖欠国贷款的政策依赖于债务国的善意评估，而关于这种“善意”的标准目前很不明确。如果原则框架得到有效实施，就可能促进基金组织的政策，因为原则框架的规定代表这一领域最佳做法，因此可以将善意的判断与原则框架相结合。这样，当到了需要官方资金支持的时候，各国会仔细地衡量不遵守原则框架的原则的可能后果。而这反过来又会促进各方当事人对原则框架的遵守。

总而言之，关于主权债务重组的原则框架由债务国和私人部门等有关各方共同参与制订并自愿遵守，体现出当前国家与私人之间的一种新型跨国合作关系，它可以成为国际主权债务危机预防和危机解决的一个强有力的工具，不仅将避免自我实现的危机，而且还将促进债务危机的事后有序和迅速的解决。

[1] 参见国际货币金融委员会于2000年9月24日发布的关于危机解决和私人部门参与的布拉格公报 (Press Release No.00/54，基金组织)。

[2] 参见管涛: 《评国际货币基金组织关于主权债务重组机制的新建议》，载《金融研究》2002年第7期，第54～55页。

[3] Paul Bedford etc.，Resolving Sovereign Debt Crises: The Market-based Approach and the Role of the IMF，Financial Stability Review，Bank of England， June 2005，p.95．

[4] 例如，从违约到最终完成重组的时间间隔，厄瓜多尔大约为1年，俄罗斯为1年半，阿根廷则长达3年半之久。See Bertrand Couillaultand Pierre-Francois Weber，Towards a Voluntary Code of Good Conduct for Sovereign Debt Restructuring，Banquede France，FSR，June2003，p.155; IMF，Progress Report on Crisis Resolution，Sep.21，2005，p.5．

[5] 这个建议是以当时的法兰西银行行长让·克劳德·特里谢先生(MR. Jean-Claude Trichet) 的名字命名的。

[6] Towards a Code of Good Conduct on Sovereign Debt Re-negotiation， Jan.2003．

[7] Principles for Stable Capital Flows and Fair Debt Restructuring in Emerging Markets，at http: //www.iif.com/data/public/principles-final0305.pdf．

[8] IIF，Principles for Stable Capital Flows and Fair Debt Restructuring in Emerging Markets，March11，2005，p.5．

[9] 这一《原则》的最近的一个版本由国际金融协会于2005年3月11日在其网站 (www.iif.com) 上公布。

[10] IIF，Principles for Stable Capital Flows and Fair Debt Restructuring in Emerging Markets，March11，2005，p.3．

[11] IMF，Proposed Features of a Sovereign Debt Restructuring Mechanism， Feb.12，2003，p.17．