主权债务问题的提出及重组对经济的意义

2023-07-02 理论教育版权反馈

【摘要】：主权债务重组的目的是为了使债务国暂时解除或减少偿债负担，最终恢复支付能力，重新回到资本市场，从而确保该国乃至整个国际金融体系的稳定。当一国债务达到不可持续的程度时，进行债务重组，对于债务国、私人债权人、主要债权国以及基金组织等国际金融机构都具有重要的意义。

一、主权债务问题的提出

主权债务 (Sovereign Debt) 是指一国政府或其授权部门以该国的名义对外举借的、以国家信誉保证偿还的债务。在现代社会，国家在金融市场上通过贷款或发行债券的形式筹措资金并非罕见。但是，当一国因负债过重而难以为继时，情况就非同寻常了。

从法律上讲，当一家公司无力清偿其债务时，它可能会申请破产，而一个国家是不可能申请破产的。从理论上说，国家不可能无清偿能力，国家总是可以通过征税或借款等渠道来偿还其债务，不存在支付不能的问题。因此，在这个意义上，一国不履行债务支付义务的关键是支付意愿问题，而非支付能力问题。也就是说，只要一国的社会总产值大于其总负债额，政府从理论上讲仍然可以支付，它可以将所有产值都兑换成外汇来偿还债务，但是政府出于种种考虑往往不会这样做，它可能不愿意偿还债务。一国也确有可能因没有外汇或其他原因而无力清偿债务，或者无法在债务到期时按时清偿，它就只能拖欠债务，这时候，法律意义上的“违约”即“债务人未能及时支付到期本金和利息”，也就不可避免了。

主权国家无力偿债的例子不胜枚举。早在20世纪80年代初曾爆发举世震惊的国际债务危机; 在21世纪初，阿根廷在2001年12月宣布停止偿还其1320亿美元巨额外债，成为历史上最大的倒账国;[1]在2009年11月底，阿联酋第二大酋长国迪拜宣布其最大国企“迪拜世界”590亿美元债务延迟偿付; 同年12月，希腊、葡萄牙、西班牙等国的主权信用评级先后遭调降，引发全球对新一轮主权债务危机的担扰。

实践表明，当债务危机发生时，债务国往往无力偿还其到期债务，不得不暂停偿付，而这可能会带来一连串的严重后果，这具体表现在以下方面:

首先，它可能对一国信用评级和金融信誉产生重大负面影响，从而导致对该国经济的巨大破坏。由于国家无力偿债，人们会对该国失去信心，可能引发一系列的挤兑，如国内银行挤兑、货币挤兑和跨境银行信贷的撤回等。在20世纪80年代初爆发的国际债务危机中，许多债务国因沉重的债务负担而步履艰难，一方面要继续还债，要进行经济改革，同时银行又不愿发放新的贷款，这一系列的打击令它们的经济增长停滞，致使许多国家经历了“失去的十年”(the Lost Decade)。[2]此外，由于信誉毁损，违约国在相当长的时期内不能进入国际资本市场融资，从而无法获得为其经济发展所必要的外部资金。

其次，它可能导致一国政局不稳和社会动荡不安。例如，阿根廷2001年12月宣布无力偿还外债，随后，在两周内就发生了五次政府更迭。并且该国还发生了严重的社会骚乱，造成社会财富的巨大损失。

再次，它可能使私人债权人遭受重大损失，从而导致市场信任危机。对私人债权人来说，由于国家违约，他们无法收回对国家的债权，损失惨重，进而可能使投资者对整个主权债务的兴趣减小，而转向信誉较高、投资安全的国家投资。

最后，一国的债务危机还可能波及周边国家和地区，乃至给整个国际金融市场带来不安定因素。随着经济全球化和金融市场一体化发展，一国发生债务危机，可能传染给相邻国家和地区，一国的问题可能演变成整个地区的问题，威胁整个地区经济和金融安全，进而危及整个国际金融体系的稳定。

二、主权债务重组的含义与意义

对于债务危机的解决，传统上常见的方法是国际官方救助和主权债务重组。国际官方救助主要是由美国等发达国家和以国际货币基金组织为首的国际金融机构向发生债务危机的国家提供紧急贷款，以使该国有时间调整经济，恢复支付能力。虽然官方救助在某些情况下能解决问题，但是由于其存在不少弊端，如资金有限、易受政治因素影响、引发道德风险等而受到广泛批评，因此，国际社会越来越将注意力集中于主权债务重组的危机解决方法。

所谓主权债务重组 (Sovereign Debt Restructuring)，泛指债务国与其债权人之间就该国现存债务支付所作的重新安排。这一概念来源于各国国内法上的公司重整。在各国国内法上，公司重整是对有生存价值的公司进行重新整治，以保全公司资产价值，使债权人利益最大化。主权债务重组的目的是为了使债务国暂时解除或减少偿债负担，最终恢复支付能力，重新回到资本市场，从而确保该国乃至整个国际金融体系的稳定。

根据重组的内容的不同，主权债务重组大致包括以下几种形式: (1) 只推延本金支付但不减利息，即仅推迟对到期债务的本金支付，而不减少债务国应支付的约定利息。(2) 延期本金支付并减少利息，即既延迟本金的支付，又减少利息支付的债务重组。与这种重组条款相关的损失要看推迟偿还本金的时间长短和对新债务的利率。(3) 债务减免，即减少或取消债务国的拖欠款或到期款项或者降低利率。(4) 再融资 (Refinancing)，即为了履行对现存债务的特定支付义务 (如利息支付) 而进行新的借款 (举新债偿还到期旧债)。(5) 再筹资 (Refunding)，即为了利用具有更好的贷款条件 (比如利率更低) 或获得更优惠的到期日结构而借入新的资金，以解除 (即提前支付) 现存的贷款条件不那么优惠，或者到期日结构不合理的债务。

当一国债务达到不可持续的程度时，进行债务重组，对于债务国、私人债权人、主要债权国以及基金组织等国际金融机构都具有重要的意义。首先，通过主权债务重组，可以使债务国保全现有资金储备和资产价值，为恢复支付能力创造条件。通过债务国与其债权人之间谈判达成债务重组协议，延展到期债权或重新安排债务，债务国在短期内不必偿还债务，或者偿还债务额减少，从而消除或缓解迫在眉睫的支付压力，保全现有储备和资产价值。更加无形地恢复支付外债，通常有助于该国私人企业筹集外部资金的能力。重组协议还可以增加该国国内居民的信心，使居民更愿意将其存款存放在国内。同时，债务国还可以利用这一机会实施合理的经济政策，加快经济恢复和发展，恢复支付能力，甚至能够对债权人进行完全偿还，这也有利于实现债权人利益最大化。此外，与现有债权人和解，是最终恢复国际市场准入的一个前提条件。

其次，通过主权债务重组，可以带动私人部门参与债务问题的解决，使私人部门也承担起一定的风险，从而可以避免传统的单一的国际救助方法所产生的债权人道德风险。债务重组是债务国与其债权人通过谈判来解决债务国不可持续的债务问题。在这一过程中，由于债务国中止支付的潜在威胁或实际威胁，私人债权人或者会同意延展其短期债权的支付日期，这实质上相当于给债务国提供了紧急融资，或者同意给予正式的债务减免，这样就相当于私人债权人也向债务国提供了救助，从而可以减少或避免债权人的道德风险。

最后，通过主权债务重组，可以直接减轻债务国的债务负担，并减少对基金组织等官方资金救助的需要，提高官方资金的使用效率。通过债务国与其债权人之间直接进行债务重组谈判，债务国可以享受直接减免的待遇，而传统的官方救助贷款，不仅带有条件性，要求债务国满足一定的政策条件，如实行紧缩的财政和货币政策等，而且也是要付利息的，虽然是低于市场利率的利息，而且多边债务属于优先偿还的债务，实质上稀释现有债权人的债权，间接地增加了债务国的债务负担。另一方面，通过债务减免使债务国恢复中期可持续性后，可以继续获得基金组织融资，并将资金用于更需要的地方，促使经济更快地恢复和使该国更快地重新回到国际资本市场。

[1] 参见江时学: 《金融全球化与发展中国家的经济安全——拉美国家的经验教训》，社会科学文献出版社2004年版，第301页。

[2] Rudiger Dornbusch＆Steve Marcus (ed.)，International Money＆Debt:Challenges for the World Economy，International Center for Economic Growth，1991， p.15．

主权债务问题的提出及重组对经济的意义

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