中国发展主权财富基金的法律对策优化修订：中国的主权财富基金法律对策优化

2023-07-02 理论教育版权反馈

【摘要】：目前，国际社会对主权财富基金监管的关注度很高，制定多边监管规则已经成为主权财富基金监管发展的必然趋势。适度的信息公开制度是各国和各国际组织对主权财富基金监管的基本要求。

目前，我国巨额的外汇储备仍以美元为主。[1]美元不断贬值，人民币的升值压力日大，成立主权财富基金对外投资获取更高回报以规避外汇风险实现外汇储备保值增值已经成为我国的必然选择。2007年9月29日，中国投资有限责任公司 (以下简称中投公司)正式成立，初期注册资本2000亿美元。在各国不断加强对主权财富基金投资监管力度的情形下，如何适应监管，如何消除国际社会对其投资的顾虑，已经成为中投公司发展过程中面临的重大课题。

一、中国主权财富基金面临的挑战

任何新兴金融活动都要面临加强监管与维护自由化的矛盾。但是，当监管对象涉及主权国家时，情况就变得更加复杂。总体来看，主权财富基金监管制度的发展给我国主权财富基金提出了以下挑战:

第一，外部投资环境可能更加严苛。由于欧美等发达国家对主权财富基金崛起和中国迅速发展强大的担忧，中国的主权财富基金投资在进入这些国家和地区时可能面临更加严格的审查制度，甚至会被“格外关照”。而且，美欧国家对中国主权财富基金存有戒心，且部分国家已经修改了相关投资审查程序，因此，我国主权财富基金面临的外部投资环境可能更加严苛。

第二，国际监管前景仍具有不确定性。总体来看，目前国际社会对主权财富基金的监管是以IMF、OECD等国际组织出台或将要出台的自愿性监管规则为主。但是，国际社会也存在将一些既存的国际监管规则适用于主权财富基金的呼声，而且部分国家对主权财富基金透明度的担忧，这些国家要求国际社会制定强制性披露规则的努力也从未停止。因此，主权财富基金面临的国际监管前景仍然具有很大程度的不确定性。

第三，如何平衡透明度和投资的保密性。如前所述，如何消除国际社会对主权财富基金透明度的担忧是主权财富基金发展过程中面临的一个大问题。实际上，由于主权财富基金规模庞大，其投资行为极易引发“跟风效应”，因此，各国主权财富基金在作出投资决定时都高度保密。而且，主权财富基金一旦公布其投资策略和投资资产分布等信息，也使国际市场更容易预测其投资行为，从而大大减少主权财富基金投资的盈利机会。因此，主权财富基金的发展需要一定程度的秘密性。如何平衡国际社会的透明度要求和主权财富基金发展需要的秘密性是我国主权财富基金发展迫切需要解决的问题。

二、中国发展主权财富基金的对策建议

主权财富基金监管规则的发展给我国主权财富基金的发展带来了挑战，要应对这些挑战，必须制定行之有效的对策。笔者认为，我国主权财富基金发展应着重做好以下几个方面:

第一，积极参与制定主权财富基金国际监管规则。目前，国际社会对主权财富基金监管的关注度很高，制定多边监管规则已经成为主权财富基金监管发展的必然趋势。制定主权财富基金监管的国际规则本身对主权财富基金发展是有益的，一定程度上有利于减少主权财富基金对外投资环境的不确定性。但是，我们也必须积极参与规则制定，力争减少规则可能给我国主权财富基金发展带来的负面影响。目前，中投公司一直在积极参与GAPP的制定，公司的监事长金立群当选了主权财富基金国际论坛的副主席。随着我国国际金融地位的逐步提高，中国理应在主权财富基金监管规则的制定过程中发挥更大作用。

第二，建立高标准的公司治理结构和适当的信息披露制度。成立伊始，中投公司就吸引了国际社会的高度关注。中投公司是一个典型的国有独资公司，其治理结构还存在一些模糊之处，信息披露制度也尚不完善。以公司董事会为例，董事会由11名董事组成，其中包括5名政府部门高级领导兼任的非执行董事[2]，而且也没有明确规定非执行董事的职权，这在一定程度上模糊了中投公司与其他政府部门的法律关系，也导致整个公司的治理结构更加不确定，而且董事来自过多部门难免相互制衡，降低公司的治理效率。中投公司应该最大限度地消除这些模糊之处，避免遭受指责影响相关投资业务。适度的信息公开制度是各国和各国际组织对主权财富基金监管的基本要求。目前，中投公司已经在其官方网站上公布了其公司章程、治理结构、投资目的和投资策略[3]等固定信息。但是，中投公司一直未对外公布投资分布、投资结果等相关动态信息。我们认为，可以有选择性地适当公布一些动态信息以提升公众对中投公司的认知度。

第三，建立有效的风险控制制度。目前，中投公司的风险控制由风险控制委员会负责。但是，从风险管理委员会的职责范围[4]来看，有照搬其他国家或者国际组织的风险管理制度内容的嫌疑。实际上，由于风险偏好和投资风险容忍度的不同，各国主权财富基金的风险控制制度也有所差异。我们认为，目前中投公司的风险控制制度在关注风险控制的应有内容之外，应该着重加强对道德风险的关注。在金融业，“防火墙”的作用在于隔离各种风险，其中一个重要风险来自于道德风险。中投公司必须更加关注从业者的道德风险，加强对高管层的约束尤其是伦理道德方面的规范，在投资决策时把伦理规范作为投资评价的依据，[5]从而降低一系列潜在风险。

第四，建立投资接受国及潜在投资国的法律风险跟踪评估机制。目前，主权财富基金投资在国际社会是一个较为敏感的话题，很多国家都调整了或准备调整相关立法加强对主权财富基金投资的审查力度。在这种情况下，中投公司必须在投资前对投资接受国的法制环境进行系统分析以避免法律风险。我们认为，中投公司的法律合规部除负责公司的一般法律性事务，还应建立投资接受国及潜在投资国法律风险跟踪评估机制，以及时调整相关投资策略，降低法律风险。

第五，修改相关国内立法，对进入中国的主权财富基金进行适当监管。来自国外的主权财富基金投资也给我国的宏观经济管理和经济安全带来了挑战，可能对我国宏观调控政策的有效性及相关战略产业的安全性带来不利影响。因此，我国应该及时修改现有的外资审查办法，并适时建立国家经济安全审查机制，适当加强对流入我国的主权财富基金的审查和监管力度，对其在我境内的投资行为进行跟踪监测，以维护国家经济安全和金融系统稳定。

[1] 截至2009年底，央行持有的外汇储备为23992亿美元，居全球首位。

[2] 分别为国家发改委副主任、财政部副部长、商务部副部长、央行副行长、外管局局长。

[3] 中投公司的投资是基于经济和财务目的，在可接受的风险范围内进行资产的稳健和有效配置，努力实现股东利益最大化; 以被动投资、财务投资为主，追求长期的、稳定的和可持续的风险调整后的回报。

[4] 风险控制委员会负责审议公司风险管理战略、制度和政策; 审定公司总体风险限额及分配方案; 审定全面风险管理报告和风险评估报告; 审定重大风险、重大事件和重要业务流程的评估标准、管理制度及内控机制; 定期评估公司资产配置的风险状况及风险限额的执行情况; 审议风险管理策略和重大风险事件的解决方案; 审定执行委员会授权的有关风险管理的其他重大事项。

[5] 参见王铁山等: 《主权财富基金的兴起及我国的对策》，载《经济纵横》2007年第8期，第33页。

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