金融控股集团的法律监管模式深入解析

从宏观上说，对金融控股集团的有效监管要求重塑中国现有的监管模式。按照前文的界定，作为金融控股集团核心的金融控股公司本身并不直接从事金融业务，但通过股权运作，它可以对实际经营不同种类金融业务的各子公司从业务、资金、意识上施加有效的、甚至是决定性的影响。因此，如果金融控股公司的监管主体缺位或对金融控股公司没有一套行之有效的监管方法，仅靠各金融子公司原有的机构监管者，是无法从全局上对金融控股集团整体的审慎经营进行掌控的。另一方面，金融控股公司的各子公司本身是受监管实体，但作为整个集团的组成部分，由于集团内部复杂的控股关系和资金往来，单个子公司的安全不仅仅取决于自身的审慎管理和稳健经营，还应从整个集团的大背景来考量。此外，对集团内的非金融子公司，在其从事类似管制实体的业务时，也需要施以适当的监管。笔者认为，应从整体和局部两方面来考虑建构中国对金融控股集团的有效监管模式。

一、混业经营监管模式比较研究

与金融混业经营体制的发展相适应，在世界范围内，有几种可供选择的金融监管模式——合并监管(Consolidated Supervision)、分别监管(Separate Supervision) 和伞型监管(Umbrella Supervision)。

(一) 合并监管和分别监管模式述评

合并监管模式以英国为代表，指不同的金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构负责监管，如英国金融服务监管局，监管的业务包括审慎监管、商业行为和市场操作，对象则涵盖银行、证券、基金管理公司和保险公司等。

分别监管模式以德国、中国香港为代表，指将金融机构和金融市场按照银行、证券、保险等划分为几个领域，每个领域分别设立一个专业监管机构负责全面监管。

无论是合并监管还是分别监管，其监管主体的确定或监管机构的设置都需要依据一定的标准，或依据监管对象经营的业务，或依据金融机构的类别，前者称为功能监管，后者称为机构监管。分别监管一般有多个监管主体，其实是将按功能监管原则或按机构监管原则设置监管机构这一问题外部化; 合并监管一般由一个权威机构统一负责整个金融业的监管，在其内部再进行具体分工，其实是这一问题的内化。

合并监管的优势很明显: 它具有成本优势，可以节约人力和技术投入，还可降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益; 它能够提供统一公平的监管制度，避免监管重复与分歧; 它能迅速适应新的金融业务，有效避免监管真空; 由于所有的监管对象被置于同一监管者的监管之下，监管者的责任认定非常明确。但这种监管模式的缺陷也很明显，即缺乏竞争，易导致官僚主义，因此需要建立一个能使其潜在优势最大化的内部结构。同时，尽管金融业务交叉日益普遍，但在可预见的将来，银行、证券、保险仍将保持重要区别，统一的监管机构难以体现和适应不同类型的机构和业务之间的区别。

合并监管模式的不足正是分别监管模式的优点: 一是监管专业化，二是监管竞争。在分别监管模式下，监管机构对各自的监管对象有一套自成体系的监管目标、监管重点和方法，容易取得良好的监管绩效。然而，与合并监管相比，分别监管机构庞大，监管成本较高，各监管机构间协调性差，容易出现监管真空和重复监管，对创新业务还可能产生优先监管的争议。

(二) 伞型监管模式述评

伞型监管模式以美国为代表，是对合并监管和分别监管的一种改进模式。它在多重监管主体之间建立及时磋商和协调机制，指定一个牵头监管机构，如美国联邦储备理事会，负责集团的综合监管，集团的各组成部分仍按照功能或机构由各自的原监管机构负责监管，牵头监管机构与各功能或机构监管机构之间相互提供财务、风险管理和经营信息，通过加强监管者之间的联系，保障对金融控股集团的有效监管。金融集团联合论坛在其《金融集团的监管》系列文件中提出，对金融集团监管的基本精神，是在坚持分别监管的同时强调不同监管当局之间的协调与合作，并建议设立或确立金融集团的主要监管当局。可见，联合论坛没有在合并监管和分别监管之间作出非此即彼的选择，而是在兼容现有的分别监管架构的同时，对整个金融集团的监管提出要求，这一设计与伞型监管模式基本吻合。

笔者认为，如果制度设计合理，伞型监管模式是有可能兼具合并监管和分别监管的优势并摒除二者的不足的: 与合并监管模式相比，它在一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制约，同时各监管主体在各自的监管领域内得以发挥自己的专业优势; 与分别监管模式相比，它降低了多重监管机构之间协调的成本和难度，并能在一定程度上避免监管真空或交叉及重复监管。伞型监管模式最大的优势在于通过牵头监管机构的组织协调，各监管部门可以相互交换信息和密切配合，从而降低监管成本，提高监管效率，最终达成对金融控股集团不同层面和总体上的有效监管。

二、金融控股集团监管模式的选择

分别监管、合并监管、伞型监管这三种监管模式各有自己的优势和缺陷，其确立及效果主要取决于一国的经济发展阶段、政治社会环境、历史文化背景等具体情况。

笔者认为，对金融控股集团，单纯的分别监管存在诸多问题。分别监管缺乏集团整体高度的监管机构，无法解决集团内不受监管的部门可能对整个集团带来风险的问题，对风险在各子公司间的分布和传播也难以有效监控。既然金融机构越来越多地在一种联合法律实体的基础上管理风险，那么将银行、证券和保险的监管结合起来也是顺理成章的。作为混业经营的一种组织形式，金融控股集团有它自己的特点。它具有清晰的母子公司结构，各子公司是从事单一金融业务的独立法人，各子公司间设有防火墙，比其他混业经营模式更容易保持各子公司的完整性和相对独立性。有鉴于此，可以仍由原有的单一金融业务监管机构对金融控股公司旗下的各金融子公司分别加以监管，继续发挥和利用专业金融监管机构长期以来积累的对特定金融业务的监管经验和成熟的监管规则，同时立法指定或设立一个综合监管人对金融控股公司和集团整体实施并表监管，覆盖金融控股公司、金融子公司以及本来不受监管的非金融子公司，以确保集团整体的稳定性。综合监管人应兼具检查权与管理权，保持组织独立并提升监管层级，以保证其能有效协调各子公司监管人，提高效率。合并监管固然有众多优势，但由于各金融业务监管机构在监管目标和监管方法上的差异，整合这些差异势必会付出相当大的成本，而对框架结构清晰的金融控股集团的监管无须立即进行大规模的机构撤并。综上，对金融控股公司的监管而言，伞型监管模式具有最大限度的可操作性。当然，随着金融创新的不断发展、金融机构与业务的进一步融合，合并监管在未来可能会有广阔的适用空间。

在伞型监管模式下，对金融控股公司的各金融子公司实际是实行分别监管的。正如前文所言，与合并监管相比，分别监管是按功能监管或按机构监管原则设置监管机构这一问题的外部化，在监管主体确定或监管机构设置上，可以是以金融机构的类别为标准划分，也可以依据金融业务的基本功能来区别。笔者认为，功能监管和机构监管各有优势。机构监管的优点体现在，当金融机构从事多项业务时，机构监管方式使监管者易于评价金融机构系列产品的风险，评价金融机构资本是否足够及经营体系能否支持所有的业务。在越来越多的风险因素如市场风险、操作风险、法律风险等被发现时，强化机构监管的方法尤其吸引人。功能监管按金融活动的功能确定监管者，它分配给每一个监管机构其最清楚的功能的监管权，将监管某一特定功能的金融活动的权力集中在一家机构。功能监管有利于解释和运用法律，创造一致协调的监管理念，从而在各金融机构之间创造更公平的竞争环境，为保护投资者提供更一致的标准。尤其值得称道的是，功能监管依据金融产品所体现的基本功能确定相应的监管机构和监管规则，能有效解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管真空和多重监管现象的出现，在客观上能促进金融创新。同时，由于金融产品所体现的基本功能具有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管规则能够更好地保持连续性和一致性，从而能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。因此，笔者认为，功能监管更能适应对金融控股公司各金融子公司的监管需求。当然，考虑到机构监管是大多数国家金融监管部门传统的划分方式，具有相对成型的体系，可以在保持机构监管的同时逐步实现向功能监管的过渡。

在伞型监管模式下，笔者认为最应该注意的两点是:

综合监管人要充分尊重各子公司监管人的监管权限和监管成果，最大限度发挥子公司监管机构的专业优势，以期节约成本，提高效率，避免重复监管;

综合监管人的主要职能之一是整合各金融子公司监管人，建立和保障监管机构间的信息交流和共享机制，组织集团整体评估和协调监管行动，防止监管真空的存在，确保对金融控股集团特有风险的有效监管。

三、中国对金融控股集团的监管模式

结合中国银监会、证监会、保监会三足鼎立的监管格局，笔者认为中国还是应该采取伞型监管模式，并将具体的制度设计在法律中固定下来。

(一) 中国对金融控股集团监管的构架设计

1. 中国对金融控股集团监管的模式选择

2003年，中国成立银监会，将银行监管职能从中国人民银行剥离出来，标志着三大独立监管部门分业监管格局的正式形成。以此为基础，中国金融控股集团的监管模式有三种选择: 一是合并监管，将三家监管机构重新合并为一家; 二是在维持分业监管模式的基础上另设或指派某机构对金融控股公司及集团整体进行监管，该机构同时还负责三家分业监管机构的信息沟通与协调; 三是维持现状，以联席会议的形式加强合作。综合国际经验和中国的现实情况，笔者认为，中国应选择第二种模式。具体设计上，各金融子公司根据其业务范围仍由原监管部门负责监管，另行指定金融控股公司的监管部门，负责对集团的综合监管。

事实上，中国目前已经采取了“一行三会”联席会议模式。[1]2008年8月14日，备受关注的中国人民银行“三定”方案正式公布，中国人民银行将会同银监会、证监会、保监会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调，建立金融信息共享制度。具体到对金融控股公司的监管，中国人民银行将会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范，负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测。除此之外，中国人民银行还有一定的监管权，即在承担最后贷款人责任时，对因化解金融风险而使用中央银行资金的机构的行为进行检查监督。这一安排与原有的银监会、证监会、保监会三方联席会议相比，已经明显强化了对金融控股公司的监管。但笔者认为，就金融控股集团的监管而言，仅有联席会议制度是不够的，应该建立常设协调机构作为综合监管人，对金融控股公司及其集团形成持续、有效的监管。

2. 综合监管人的确定

在综合监管人的确定上，也有两种做法: 一是确定银行的监管部门为伞型监管人，负责集团的综合监管; 二是由国务院设立新的部门或指定现有部门，赋予该部门督促、协调三大监管部门的权力，制定对金融控股公司及金融控股集团监管的一般原则和总体要求。

笔者认为应该采用第二种方式，并且在现有的“一行三会”联席会议基础上更进一步，指定中国人民银行作为伞型监管模式下的综合监管人。这样的设计至少有如下优势:

一是有利于廓清银监会、证监会、保监会各自的监管范围和职能，在各监管机构权力层级平等的基础上发挥各机构的专业优势并形成相互竞争和监督的态势，把分业监管的优势用到极致。

二是中国人民银行适合作为综合监管人。在中国现有金融体制下，中国人民银行作为为风险机构提供流动性支持的最后贷款人，能够有效地抑制金融控股集团风险外溢。中国人民银行对金融控股公司进行监管，可以在全面掌握机构风险点、风险传播的路径和方式的基础上，及时制订风险机构资金救助方案，在减少货币溢出的同时抑制风险扩散，提高公共资金使用的针对性和有效性，维护金融体系稳定。另一方面，作为国家宏观经济和金融调控部门之一，中国人民银行具有宏观分析和正确判断经济金融发展形势的专业优势，而各金融子公司的金融监管机构侧重独立性，更多地从微观和技术性视角关注本行业发展状况，也需要中国人民银行来进行全局和整体协调。

三是由国务院指定中国人民银行作为综合监管人，符合《中国人民银行法》的规定[2]，在法律上没有障碍。

四是这种模式能相对保持现有的监管格局，节约成本和保持相对稳定，毕竟撤并机构是一件非常麻烦的事。[3]

第一种做法很大程度上是借鉴美国《金融服务现代化法》的规定，主要考虑到银行业在整个金融业中举足轻重的地位。但中国的情况却有不同。美国对银行业实行的是复合监管，各银行监管部门之间有细致和复杂的分工，相互间已形成监督和制约的关系，美联储的银行监管职能相对较轻也较成熟。中国的银监会则是和证监会、保监会并列的唯一的银行监管部门，其唯一和主要的职能就是银行监管，保持其专业优势和各机构监管部门间的平行地位是必要的，赋予过多职能反而不利于其健康发展。

(二) 中国人民银行作为综合监管人的职能分析

作为金融控股公司的监管部门和金融控股集团的综合监管人，中国人民银行的职能分为两大部分: 一是对金融控股公司的监管和对集团的综合监管，二是协调各金融子公司监管机构，保持各监管机构间的信息共享和沟通，并在各监管机构出现意见分歧时作出裁断。

对第一项职能，中国人民银行应制定规则明确金融控股公司的设立条件，审批其业务范围; 会同财政部门研究确立控股公司内各公司会计报表的并表原则，涉及境外企业的，还要考虑不同国家的会计制度和年度的差异; 研究确定和实施对整个金融控股公司的风险监管，包括资本充足率要求、流动性要求、内部交易及大额风险暴露要求、高级管理人员适宜性要求等; 确定金融控股公司变更、并购、撤销、解散的条件和程序; 单独或会同其他金融监管部门制定金融相关法律制度，并在不违背法律层级或侵犯其他国家机关职权的前提下修改或废除现有相关法律规定或制定细则; 对金融机构违反相关金融法令的行为单独或会同其他部门予以处分等。

对第二项职能，最主要的是在机构监管框架下确定创新金融产品的监管归属和促进各监管部门的信息共享及监管行动协调。为确保不出现监管盲区，有效监管金融控股集团，跨行业监管当局之间有效的信息共享机制至关重要。中国人民银行应该充当监管协调人，切实建立和维护监管部门间定期和实时的信息共享，并组织协商确定在紧急情况下监管机构的信息共享和救助分工机制，力求在监管当局间形成信息共享的文化和制度。中国人民银行可以组织来自三大金融监管部门的监管人员，实行例会制度，及时通报监管最新成果和问题金融机构的动向，以便及时掌握各方面的信息和进行专业信息分析，协调监管活动。此外，为提高监管技术水平，中国人民银行还可以组织、引导各监管机构，综合各自的监管职能、方法和信息需求，开发金融监管信息应用软件，构建一个为各监管机构共用的金融信息平台，提高对突发事件的反应速度和处理能力。

需要注意的是，尽管是综合监管人，但中国人民银行与其他金融监管部门之间是分工与协作的关系，除非特殊情况，中国人民银行不能越过集团内金融子公司的监管部门直接对受后者监管的机构进行监管，包括在信息取得上。职能明确才能保证运行的高效和避免重复劳动。

(三) 监管职能划分应由机构监管逐步向功能监管转变

随着金融监管理念向强调安全与效率并重和金融格局向混业趋势的发展，功能监管已成为国际金融监管的主流。事实上，英、美等国都是以功能监管为基本原则的，美国《金融服务现代化法》所确定的对各金融子公司的监管也建立在功能监管基础上。联合论坛也指出，国际金融监管应是功能监管优先。笔者认为，中国也应在现有机构监管的基础上，尝试功能性监管，并逐步转变为功能监管为主，机构监管为辅，以适应混业经营不断发展的要求。

诚然，构建功能监管框架是发展的必然态势，但也绝非一日之功。笔者认为，应承认中国目前的机构监管模式，首先从中国人民银行着手，将它作为功能监管的主导机构，并积极引导银监会、证监会、保监会逐步转向功能监管，把以前针对特定金融机构的监管逐步转变为针对特定金融产品。在这个过程中，作为综合监管人的中国人民银行应担负起判定新兴金融创新产品监管归属的职责，并不断积累判断原则和规则，为最终实现向功能监管转变做准备。值得注意的是，功能监管并不完全排斥机构监管的存在，这两种监管体制在功能和作用的发挥上是相辅相成的，功能监管实际是机构监管的衍生，我们讨论的是二者的主辅关系而非对立和完全取代。事实上，金融监管规则的制订、金融机构的设立审批、现场或非现场检查以及处罚等问题仍然是由机构监管者针对特定金融机构进行的。鉴于功能监管可以为中国金融创新创造一个更为宽松的环境，更好地适应混业经营下新的金融形势，中国未来的监管模式应以功能监管为主，机构监管为辅。

[1] 银监会、证监会、保监会的联席会议实践则开始得更早。早在2003年9月18日，银监会、证监会、保监会就首次召开金融监管三方联席会议，并通过了《金融监管分工合作备忘录》。备忘录确立了对金融控股公司的主监管制度，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，对金融控股公司的集团公司则依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责。2004年3月18日，银监会、证监会、保监会召开了第二次监管联席会议。但此后三方共同参与的部际联席会议就没有再召开了。

[2] 《中国人民银行法》第9条规定，“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定”。

[3] 1997年英国金融服务监管局的合并计划整个完成花了约两年的时间。考虑到我国各功能监管机构庞大的架构，可以预见，合并任务将更加艰巨。