金融控股集团法律监管综述

探讨金融控股集团的法律监管，首先需要明确界定金融控股公司及以金融控股公司为核心的金融控股集团。

一、金融控股集团的界定

(一) 金融控股公司词义思辨

美国是控股公司最早兴起也是最发达的国家。美国有学者将控股公司定义为“至少持有其他公司一部分证券并通过此种方式来支配该公司经营的公司”。[3]日本学者则进一步认为，控股公司之核心意义在于支配，包括成立之初即是为了支配既存企业体各公司，或企业体原本有一母公司存在而以控股公司方式作为节约子公司成本的手段。[4]笔者认为，对控股公司可以作狭义和广义的界定。从狭义上来说，控股公司是通过持有其他公司股份以达到支配该公司经营活动的目的的公司; 而从广义上来说，控股公司并不以持有他公司股份为要，只要取得对他公司实质上的支配权即可。而无论狭义还是广义控股公司，根据母公司控股的方式和动机，控股公司都可以分为纯粹性控股公司 (Pure Holding Company) 和经营性控股公司 (Operating Holding Company)。前者母公司拥有自己的事业领域，在运营自身业务以外，还通过控股或其他方式实质性支配子公司的经营活动; 后者母公司没有自己特有的事业领域，而仅仅是一个公司经营战略的决策部门，把对控股公司的经营管理作为自己唯一的事业。

金融控股公司是金融领域的控股公司形态，自然也具有控股公司的基本特征。笔者认为，从防止关系人交易、利益冲突及维持资本充足性等方面来考量，对金融控股公司应采取广义控股公司的界定方式，即不以持有股份为要，只要以控制他公司之人事、财务或业务等方式实质支配他公司者，都应属于金融控股公司。事实上，这种广义的金融控股公司定义方式已经体现在一些国家和地区的立法中。

例如，美国1999年《金融服务现代化法》(Financial Services Act，又称Gramm-Leach-Bliley法[5]，以下简称GLB法) 第103条(b) 款第3项 (A) 分项规定，金融控股公司的含义以1956年《银行控股公司法》的规定为准。《银行控股公司法》第2条 (a)款第 (1) 项则规定，银行控股公司系指对任何银行控股的任何公司、或对任何根据本章的规定是或成为银行控股公司的公司，并在该款第 (2) 项列出了三种情况: 该公司直接或间接地、或通过一人或多人拥有、控制一个银行或公司的任何有投票权的证券的比例达25%，或对一个银行或公司的任何具投票权的证券拥有25%或以上的投票权; 该公司以任何方式控制一个银行或公司的大部分董事或受托人的选举; 联邦储备理事会通过通知程序和提供听证机会后，认定该公司直接或间接地对一个银行或公司的管理或决策拥有控制影响力。除了对银行控股公司的内涵作上述正面阐述，该款第(5) 项更进一步对例外事项作了规定，包括基于受托人身份而拥有或控制有表决权的股票、因承销证券的发行而在合理和必需的时间内取得或控制股份、以参加一次代理业务的招徕活动为唯一目的而设立公司并在该代理权征求过程中取得的对有投票权股票的控制、因取得或收回善意订立的债务而取得对有投票权股份的不超过2年的控制和特定储蓄机构的取得等。[6]GLB法还对金融控股公司提出了一般禁止性要求，即商业性子公司的资产不得超过集团合并总资产的5%，且这类子公司和集团内的已投保存款机构 (如商业银行) 不得相互交叉持股。

综上，笔者认为，金融控股公司指的是拥有银行、证券等金融业务子公司并能实际支配各子公司以提供多元化金融服务的一种控股公司，以金融控股公司形式组织起来的由经营多种金融业务的子公司组成的金融集团就称为金融控股集团。在以美国为代表的金融控股公司模式下，控股公司拥有银行、证券等金融业务子公司，在同一机构框架下，每个子公司从事单一的金融业务种类并拥有自己独立的资本金、管理队伍、会计标准等，控股公司则通过对整个集团的管理与控制实现金融多元化经营。[7]

(二) 中国金融控股公司和金融控股集团的界定

我国《商业银行法》、《证券法》、《保险法》确立的都是严格的金融分业经营原则。在2002年修改《保险法》时，曾有建议对第104条第3款“保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资”的规定进行修改，适当放宽保险资金的运作渠道，但最终没有成行。然而，值得注意的是，2003年12月27日通过的《商业银行法》修订案中将《商业银行法》第43条修改为，“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外”，增加了“国家另有规定的除外”这一例外。《商业银行法》的这一修改引起了理论界和实务界的广泛讨论，乐观的观点认为: 这是为金融业向混业经营发展留下了余地，赋予了国务院及其相关机构根据形势发展逐步放开混业经营限制的权力。但时至今日，在中国的法律、法规和官方具有普遍性的政策文件中，依然没有界定和规范金融控股公司或金融控股集团的基本规则。

考虑到金融控股集团在中国已经存在并仍在发展中，中国的金融控股公司和金融控股集团立法就显现出明显的滞后性，处于自发状态并缺乏必要监管的金融控股集团运营必然蕴含着巨大风险。而对于金融这一现代经济中枢部门，本应奉行立法先行的原则，以有效控制风险。因此，笔者认为，在立法中准确界定金融控股公司及金融控股集团是我国金融控股集团良性发展和有效监管的前提。而界定金融控股公司及金融控股集团则需要考虑中国金融业的发展现状、监管水平以及建立金融控股公司的目的等众多因素。

从中国的金融环境出发，笔者认为，中国立法确立的金融控股公司应为纯粹性控股公司[8]，原因如下:

首先，中国采用金融控股集团模式的初衷是为了在保持分业经营、分业监管基本格局的基础上，通过金融控股公司整合各分业金融子公司的金融资源，提高资源利用效率。从这样的目的出发，控股公司的职能就应该仅限于集团的战略管理，如果其本身也作为银行、证券、保险或非金融实体，就可能将自身的金融风险传导给子公司，加大内部控制和监管难度，削弱其主要职能。

其次，目前国有股仍然是中国金融机构的重要组成部分，纯粹性金融控股公司作为政府和国有企业间的中介型金融企业法人，有助于政企分开。让国有金融企业拥有自主的生存与发展权利并承担市场风险，金融控股公司则以股东身份对所控股或参股的国有金融企业或其他企业进行监控，可以更有效地确保国有资产的合理运用和安全。

最后，纯粹性控股公司有其独特的优势。由于没有本业，其全部资金都用于对子公司的控股，因此可以以相对少的资金控制庞大的金融资产，特别是利用少量国有资产控制大量的非国有资产，提高资金的整体运作效率。单纯的股权运作也使得金融控股公司进入和退出子公司相对容易，有利于集团内部的整合和外部的兼并重组。

根据上述分析，笔者认为，可以将我国的金融控股公司定义为拥有或控制两类或两类以上银行、证券公司、保险公司、信托公司、金融租赁公司、集团财务公司、基金管理公司[9]或其他金融机构并能实际支配各子公司在银行、证券、保险中至少两个领域提供多元化金融服务的一种纯粹控股公司。金融控股公司本身在法律上应被视为金融机构，不符合上述定义的现有以金融控股公司名义存在的金融集团都应剥离相关资产。

巴塞尔银行监督委员会、国际证券联合会、国际保险监管协会三大国际监管组织设立的金融集团联合论坛在1999年发布的《金融集团的监管》(Supervisionof Financial Conglomerate) 文件，将金融集团定义为在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业提供服务的金融集团。结合这一文件，考虑到目前我国设立金融控股公司是为了将其作为从分业到完全混业的桥梁，笔者认为，中国的金融控股集团应定义为通过金融控股公司对一家或数家商业银行和非银行金融机构完全或控制性持股或通过其他方式实际支配各金融子公司，至少从事包括但不限于银行、证券、保险中两种或两种以上金融业务的金融集团。我国以金融控股公司形式组织起来的金融控股集团应具有以下特征: 集团应经营两种或两种以上的金融业务; 金融控股公司是没有自营业务的纯粹控股公司; 集团内各金融子公司只能经营单一种类的金融业务; 集团只从事金融业务而不投资其他事业。[10]

二、金融控股集团监管应坚持的立法导向

笔者认为，为实现对金融控股集团的有效监管，有必要将金融控股公司和金融控股集团的界定、监管模式的建构、资本充足监管等内容都以立法的形式体现出来，真正实施立法导向战略，为金融控股集团监管提供充分的法律依据和制度保障。

金融控股集团是一种金融跨业经营的模式，不仅与我国的金融分业法律制度之间存在冲突与矛盾，而且其运营过程中还将涉及对现行公司法中的人格否定和关联交易、反垄断法与反不正当竞争法、金融法上的信息披露制度等一系列规则形成挑战。针对这种情况，世界各国家和地区的金融控股公司和金融控股集团立法大多采取整体修法方式，即不是简单的事项立法，而是对银行法、保险法、证券法及公司法等法律的修订汇集。[11]这种立法模式不仅有助于节省立法成本，而且有助于金融控股公司立法与整个金融法律体系融合，减少规范的冲突，保障法律适用的公平。

在我国现行金融法制框架中，对金融控股公司的规范与调整涉及《公司法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《信托法》、《银行业监督管理法》等法律法规。要整合各部金融法律，通过修订法律加入金融控股公司的相关内容并使其与该法中的其他规则协调与配套，显然不是短期能完成的工作。笔者认为，中国应当借鉴整体修法的先进立法技术，制定一部单独的《金融控股公司监管条例》。对于整体修法在实践中的运用，从立法技术角度而言并不存在难度，可以在《金融控股公司监管条例》中整合前述法律、法规中与未来金融控股公司监管有关的条款，加入经营规则、监管制度等内容，从而形成内容完备、具有较强可操作性的现代金融法律。

为了确保实际效用的发挥，笔者认为，《金融控股公司监管条例》应该具有较高的法律层级。但考虑到目前中国金融控股公司的监管框架和规则还不太成熟，还需要在实践中逐步完善，因此笔者认为，由全国人民代表大会及其常委会立法的时机也还不成熟，而由国务院以行政法规的形式颁布实施是比较合适的。当然，作为中国的宏观经济金融调控部门，同时也作为未来的综合监管人，中国人民银行可以牵头起草该条例，但最终还是适宜由国务院颁布实施，以确保其法律层级高过国务院部委制定的有关金融监管规则。事实上，《中国人民银行法》第9条也授权国务院建立金融监督管理协调机制，由国务院确立金融控股集团的监管模式和具体方法也符合既有的法律授权和设计。

综上，笔者认为，对金融控股集团必须坚持依法监管，当务之急是通过立法对金融控股公司、金融控股集团作出清晰的法律界定，并在此基础上，构建金融控股集团监管的系统法律规则。结合前文的分析探讨，在《金融控股公司监管条例》中，应首先将金融控股公司和金融控股集团的定义明确写入其中，作为对金融控股集团法律监管的基础。这是必要的，同时也符合《商业银行法》第43条中“国家另有规定的除外”这一表述的立法原意。在随后各节，本文还将就金融控股集团监管的其他若干问题和立法建议做进一步探讨。

[1] 参见张子良: 《金融海啸对完善我国金融控股公司发展的启示》，载《决策》2009年第1期。

[2] 国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌的研究表明，我国至少存在两大类五种类型的金融控股公司。详见夏斌: 《金融控股公司研究》，中国金融出版社2001年版，第213～229页。

[3] See James.C，Bonbright ＆ Cardiner C.Means，The Holding Company， New York: MC Graw-Hill Book Co. (1932)，p.18．

[4] 转引自王文宇: 《普通控股公司与金融控股公司之规范》，载《月旦法学杂志》2001年第12期，第89页。

[5] 之所以又称Gramm-Leach-Bliley法，是因为该法案是由参议院银行业小组委员会副主席Phil Gramm、众议院银行与金融服务委员会主席James A.Leach、众议院商务委员会主席Tom Bliley三位议员发起的。

[6] 参见黄毅、杜要忠译: 《美国金融服务现代化法》，中国金融出版社2000年版，第17～19页。

[7] 在金融领域，与金融控股集团相对应的混业经营模式是全能银行(Universal Banking) 模式，其商业银行可依法从事包括投资银行业务在内的涉及商业银行、证券及保险业务的各种金融业务。

[8] 事实上，作为国际金融界的一种重要现象，各界对金融控股公司的含义的理解比较一致，即金融控股公司是专门或主要控股银行、证券、保险等多元金融服务机构的控股公司。也就是说，通常意义上的金融控股公司也仅指纯粹性控股公司。参见杨勇: 《金融集团法律问题研究》，北京大学出版社2004年版。

[9] 之所以作上述列举，是因为我国目前主要存在上述七种金融机构。

[10] 金融控股公司作为金融企业，如果既投资于金融业又投资于实业，会与我国的金融管理体制相冲突。而且随着投资规模的扩大，很容易出现金融子公司与事业子公司相互拖累的情况，积聚和放大系统风险。

[11] 例如，日本的《金融控股公司整备法》就是吸取了独占禁止法、银行法、证券法、保险法等法律的有关原则和条文制定，并最终形成与上述既存法律相互映证的系统的金融控股公司立法体系。美国也遵循这一模式。