《巴塞尔协议III》对《新资本协议》的发展与完善探析

一、《巴塞尔协议Ⅲ》的出台背景及基本框架

《新资本协议》在次贷危机中暴露出的诸多不足，使国际社会对其的积极作用产生了质疑，也在一定程度上影响该协议的实施效果。为了进一步完善《新资本协议》的制度框架，使其真正成为有效的国际银行资本监管标准，巴塞尔委员会也对此作出了积极的回应。2007年中期以来，委员会对次贷危机中《新资本协议》暴露出的缺陷进行了认真地分析，并对此作出了积极回应。委员会提出了三项具体改革目标: (1) 增强银行业吸收由金融和经济困境造成的冲击的能力; (2) 改善风险管理和治理; (3) 增强银行机构的透明度和信息披露，并以上述目标为指导陆续出台了一系列修订文件。

2009年9月，委员会上级机构中央银行行长和监管机构负责人小组 ( the Group of Central Bank Governors and Heads of Supervision，以下简称GHOS)，对宽泛的巴塞尔协议III框架达成一致。同年12月，委员会发布了有关该协议框架的具体建议。[1]2010年7月，GHOS就改革的核心设计要素达成共识。2010年9月13日，委员会首次公布了《巴塞尔协议III》，首次使用Basel III统称金融危机以来银行监管规则的新变化。[2]同以往的资本协议形式不同，《巴塞尔协议III》不是一个单行文本，而是一套综合改革方法。该协议建立在《新资本协议》的基础上，涵盖了2009年7月以来多份银行监管制度改革文件。《巴塞尔协议III》修正了微观审慎监管的许多缺陷，同时它也吸取了整个金融系统的教训，引入了宏观审慎监管，并使之贯穿整个监管框架，代表了未来国际银行业监管的根本性变革方向。

从基本制度框架来看，《巴塞尔协议III》包括了微观审慎和宏观审慎两方面的监管方法。前者旨在提高单一银行机构在经济衰退期的恢复力，后者旨在应对整个银行业的系统性风险和亲经济周期性问题。正如国际清算银行副总经理HervéHannoun指出的，《新资本协议》框架的完善和宏观审慎的覆盖两部分共同构成了《巴塞尔协议III》。[3]从微观审慎层面来看，《巴塞尔协议III》引入了以下措施: (1) 实质性地提高了资本质量，特别是增加普通股以吸收损失; (2) 实质性地扩大了风险覆盖范围，特别是与资本市场相关的风险; (3) 要求更高的资本充足水平，以吸收风险损失;(4) 引入全球流动性标准，作为资本监管的补充; (5) 设立更严格的监管标准、风险管理标准和信息披露标准。[4]从宏观审慎层面来看，《巴塞尔协议III》包括以下几个方面的措施: (1) 引入杠杆率; (2) 引入一种方法，以便在经济繁荣期提高资本水平，在经济衰退期降低资本水平，以降低亲经济周期性; (3) 要求全球系统重要性银行，在《巴塞尔协议III》的基础上，持有额外的损失吸收资本。[5]上述两种监管方法的相互结合，将使金融体系实现更长久的稳定，并最终促进世界经济的增长。

二、《巴塞尔协议Ⅲ》的制度创新

《巴塞尔协议III》的制度创新主要表现在两个方面: 一是强化《新资本协议》资本监管框架; 二是健全流动性风险监管规则。2010年12月16日，巴塞尔委员会网站公布了《巴塞尔资本协议III: 更加稳健的银行和银行体系的全球监管框架》和《巴塞尔协议III: 流动性风险计量、标准和监测的国际框架》等文件，为全球银行业创设了新的标准。具体而言，委员会在上述两个方面，取得了以下进展。

(一) 完善国际银行资本监管框架

次贷危机的爆发及蔓延对国际银行监管提出了严峻的挑战，从某一个角度看，次贷危机成为检测《新资本协议》实施效果的压力测试，有助于在《新资本协议》框架实施初期及时纠正其存在的薄弱环节。[6]鉴于《新资本协议》存在上述诸多缺陷的事实，国际社会普遍认为巴塞尔委员会应尽快对《新资本协议》框架进行必要的完善。委员会对此作出了积极回应，发布了一系列的改革文件，进一步完善了《新资本协议》框架。[7]主要包括以下几个方面的内容:

1. 完善《新资本协议》的三大支柱框架

2009年7月13日，委员会发布了《增强巴塞尔新资本协议框架》，对完善《新资本协议》的三大支柱框架作出了规定。

在第一支柱方面，次贷危机表明，银行机构过度的资产证券化削弱了银行机构的资本充足水平。为此，在资本充足监管规则的修改上，委员会主要侧重于完善第一支柱中资产证券化框架的有关规定。第一，区分了资产证券化暴露和再资产证券化风险暴露，提高“再证券化”业务的风险权重。要求运用内部评级法进行资产证券化业务的银行，对再证券化业务适用更高的风险权重，以便更好地反映这些产品的实际风险状况。第二，对银行使用外部评级确定证券化风险暴露规定了额外的限制条件。一方面，排除了银行通过回购、保证、流动性支持等自身提供增信安排的方法，导致的信用评级提高带来的资本优惠。另一方面，要求银行必须进行“尽职调查”。第三，提高了资产证券化涉及的流动性便利的信用风险转换系数，并取消对市场整体出现动荡时的流动性便利的资本优惠。在标准法中，资产证券化框架中所有合格的短期流动性便利的信用转换系数，将从目前的20%统一调整为50%; 在内部评级法中，无论流动性便利是否属于一般性市场动荡便利，其都将被视为等同于其他资产证券化风险暴露，并适用100%的信用转换系数。

在第二支柱方面，为了帮助银行机构和监管当局更好地识别和管理风险，委员会进一步细化了风险管理和监管标准，并对次贷危机中银行风险管理规则暴露出的缺陷进行了弥补。一方面，为银行确立了全行范围的风险管理框架。委员会指出，次贷危机的爆发强调了银行高级管理层对银行风险暴露进行整体的、全行范围的管理的重要性。全行风险管理框架的构建包括以下要素: 一是董事会和高级管理层的积极监督; 二是适当的风险政策、流程、限额和控制; 三是风险的识别、计量、监测和报告制度; 四是内部控制和内部审计。另一方面，要求银行充分评估表外风险暴露和资产证券化活动的风险。一是扩大了风险集中度的范围。要求将单一交易对手风险、行业风险、信用缓释技术风险、交易性风险、市场风险、交易对手风险、融资来源风险、银行账户和交易账户中的资产风险、表外业务风险等，都纳入风险集中管理的范围。二是明确对表外业务风险和资产证券化风险的评估和监管要求。应当在银行内部资本充足评估过程 (ICAAP) 中覆盖所有证券化风险，特别是那些第一支柱无法捕捉到的风险。三是突出了对声誉风险和隐形支持的关注。声誉风险[8]将导致银行储备金的隐形支持，并引发信用风险、流动性风险、市场风险和法律风险，这都会对银行的盈利能力、流动性、资本头寸产生不利的影响。为此，银行应当识别银行业务类型、债务、附属机构、表外机构、运营市场等潜在来源产生的声誉风险。

在第三支柱方面，作为对金融稳定委员会有关加强第三支柱要求的建议的回应，弥补次贷危机中第三支柱暴露出的明显缺陷，经过对披露实践认真地评估之后，委员会决定从交易账户中的资产证券化风险暴露、发起表外实体的情况、资产支持商业票据的流动性便利、再证券化风险暴露、与证券化风险暴露相关的估值政策和假设要求、与证券化风险暴露有关的管道风险和库存风险六个方面，进行修订。这些新增的信息披露要求，通过增强其资产负债表和资产证券化活动的联系，将有助于避免市场恢复的不确定性。

2. 提高银行资本基础的质量、一致性和透明度

近年来，金融创新工具、高杠杆手段的滥用，使得银行业的资本质量和水平不断受到侵蚀。次贷危机在全球范围内的迅速蔓延，正是银行机构未能持有充足的高质量资本的必然结果。因此，委员会监管制度改革规划中一项最突出的任务就是提高监管资本的质量、一致性和透明度。委员会认为，国际银行监管资本框架不仅要做到能够捕捉银行和银行业面临的主要风险，同时也要保证有高质量的资本缓释这些风险，当风险真正转化为损失时，能够被这些资本所吸收。[9]在这一目标指导下，2009年12月，委员会发布了《增强银行体系稳健性》，对提高全球银行资本基础的质量、一致性和透明度提出了以下改革建议:

第一，重新界定银行资本及其构成。巴塞尔现行资本定义将银行资本区分为三级资本，对各级资本的类别和子类的数目也未做严格限定，而且监管调整也没有适用于一级资本的普通股。为了弥补金融危机中资本规则暴露出的缺陷，全面提高国际银行资本基础的质量，委员会对银行资本的定义和构成进行了重新的界定，显著提高了一级资本的质量、简化了二级资本、取消了三级资本。具体表现在以下两个方面: 一方面，重新界定了银行资本定义。明确规定，一级资本是指银行在持续经营条件下的资本，对于股份公司制的银行，一级资本的主要形式应为普通股和留存收益。二级资本是指银行在清算条件下的资本，其功能是在清算条件下吸收损失。另一方面，对银行资本构成进行了较大的调整。不仅提高了一级资本的质量，明确指出监管调整主要针对普通股，大幅度地提高了一级资本中普通股的质量和一致性，而且简化了二级资本，并统一规定了一套二级资本的合格标准，而且取消二级资本的子类，此外还取消了三级资本，以保证抵补市场风险的资本质量要等同于抵补信用风险和操作风险的资本质量。

第二，为银行资本计提制定了统一标准。巴塞尔现行资本规则只是具体列举了计入银行资本的资本工具类型，并未制定资本分级的具体标准。为了切实提高银行资本的质量、增强银行抵御风险的能力，委员会分别对一级资本和二级资本应满足的标准进行了规定。

第三，对监管资本的监管调整项目作出规定。根据巴塞尔现行规则，监管调整仅应用于一级资本或总资本，通常不针对一级资本中的普通股部分。这使得银行披露的一级资本比例虽然很高，但实际上扣除监管调整后，持有的普通股净额却很少。因此，对普通股提出监管资本要求，有助于防止银行在显示很高的一级资本比例的同时实际有形普通股比例很低的情况。为了提高银行普通股的质量，委员会分别对股本盈余; 少数股权; 债务工具、贷款和应收项目、股票、自用及投资房地产的未实现损益; 商誉及其他无形资产; 递延税资产; 库存股票; 对未纳入并表监管范围的其他金融机构的股本投资; 预期损失准备金的缺口; 现金流套期储备; 由于自身信用风险变化造成金融负债公允价值变化带来的累积收益和损失; 确定的养老金资产和负债等资本类型计入普通股的监管调整方法，进行了详细的规定。

第四，提高了银行资本状况的披露要求。委员会认为，为了更好地使监管当局和公众了解银行的真实资本状况，银行应遵循以下信息披露要求: 披露所有监管资本项目与经审计的资产负债表项目的对应关系; 单独披露所有监管调整项目; 描述所有比例和最低要求，并识别比例和最低要求对资本构成的正面和负面影响; 描述发行的所有资本工具的主要特征; 如果披露监管资本项下的详细比例，应解释这些比例的计算方法。此外，银行应在网站上披露所有监管资本工具的条款及细则。这些新增的信息披露要求有助于提高监管资本透明度，强化对银行机构的市场约束。

(二) 健全国际银行流动性风险监管标准

1. 银行业流动性风险监管稳健原则

2008年9月，巴塞尔委员会发布了《流动性风险管理和监督的稳健原则》(Principles for Sound Liquidity Risk Management and Supervision，以下简称《稳健原则》)。该文件从管理和监督流动性风险的基本原则、流动性风险管理的治理结构、流动性风险的计量和管理、公开披露、监管机构的作用五个方面，系统地提出了关于银行业流动性风险管理和监督的17项原则，为国际银行业流动性风险的监管构建了一套完整的原则框架。

第一，关于流动性风险监管的基本原则。《稳健原则》首先规定了流动性风险监管的基本原则，指出银行应负有有效管理流动性风险的责任。它包括两个方面的含义: 一方面，银行应当建立健全的流动性风险管理框架，以便确保银行保持充足的流动性，同时还应持有充足的无抵押负担的缓冲资金以及高质量的流动性资产，用以承受一系列压力事件的冲击，其中包括 (有担保或无担保的)资金来源的损失或恶化所引发的紧急事件。另一方面，银行监管机构应对银行流动性风险的管理框架的健全程度进行评估，同时应对银行的流动性状况加以评估。如果发现银行的流动性管理框架存在缺陷，则应立即采取行动，以便保护存款人的利益，防止金融体系受到潜在的损失。[10]为此，要实现有效的流动性风险监管，既需要银行内部建立并有效实行一套健全的流动性管理制度，也需要监管机构从外部进行积极的监督。

第二，关于流动性风险管理的治理结构。《稳健原则》从以下三个层面对银行加强流动性风险管理提出了原则要求:[11](1) 在经营战略上，银行应当能够清晰地表述其本身具备与其经营战略及与其在金融系统中的位置相适应的流动性风险承受能力。(2) 在内部治理结构上，银行高级管理层应当建立与银行风险承受能力相适应的流动性风险管理的战略、政策及做法，以确保银行保持充足的流动性，还应当持续地对银行流动性风险的信息进行评估，并定期向银行董事会报告。银行董事会应当至少每年一次对流动性风险管理的战略、政策、做法进行评估和审批，以确保银行高级管理层对流动性风险进行有效管理。(3) 在业务风险管理上，银行应当对内部定价中的流动性成本收益和风险、业绩测定以及对资产负债表内外所有重要业务活动的新业务批准程序等问题实行统一并表管理，从而使银行的个别业务类型承受的风险程度与银行整体经营活动的流动性风险暴露程度相适应。

第三，关于流动性风险的计量和管理。《稳健原则》对银行计量和管理流动性风险提出了以下九项原则要求:[12](1) 具备一套识别、计量、监测、控制流动性风险的稳健程序，这套程序应当包括一个能够全面反映适当时间范围内，银行资产、负债、表外业务项目的现金流动状况的健全管理框架。(2) 积极监控流动性风险暴露以及法人实体内部及其相互之间的资金需求、业务范围和货币种类，并考虑法律、法规、经营规则等方面对流动性转移的限制。(3) 建立一套能提供多样化的资金来源和渠道的筹资策略，并持续参与其选择的资金市场，且与资金提供者保持紧密的联系，以便实现资金来源多样化。(4) 定期评估其从各种渠道筹集资金的能力，并对影响其筹资能力的主要因素进行识别和监测，以确保评估的有效性。(5) 积极管理日内流动性头寸和风险，以便在任何情况下都能及时履行支付和结算的义务，从而确保支付和结算系统的正常运行。(6) 积极管理其担保头寸，对有无抵押权的资产加以区分，对法人实体和抵押品存放的状况进行必要检查，并制定有关抵押品及时变现的政策。(7) 定期进行压力测试，以便对潜在的流动性紧张的原因进行识别，从而确保银行当前的流动性状况与其流动性风险承受能力相一致; 还应根据压力测试的结果调整其流动性风险管理策略、政策及流动性头寸，进而制定有效的应急预案。(8) 具备一套正式的应急资金预案，该预案应明确规定银行在紧急情况下对流动性不足问题的应对策略，列明应对一系列紧张环境的政策，建立清晰的责任机制 (包括执行和调整程序)，同时，还应对应急资金预案进行定期测试和更新，以确保该预案能有效实施。(9) 持续持有一定量的无抵押负担、高质量的流动性资产，以保证银行能够应对一系列流动性紧缺状况。在运用这些资产获取资金时，不应存在法律、法规、经营规则方面的阻碍。

第四，关于公开披露。银行信息的公开披露也是流动性管理的一项原则，它要求: 银行定期进行信息公开披露，从而使市场参与者能够对银行流动性风险管理框架的稳健性及流动性资产头寸状况进行合理的判断。[13]

第五，关于监管当局的作用。监管者对银行流动性风险管理方法及流动性状况的监管，是银行流动性管理制度有效运行的必要保障。鉴于银行在整个金融体系中的地位，《稳健原则》对监管者如何从外部加强流动性风险监管提出了四项原则要求[14]: 一是应对银行的总体流动性风险管理框架和流动性风险暴露进行定期综合评估，以便确定银行是否具备充足的资产流动性; 二是应加强对银行内部报告、审慎报告、市场信息等方面的合并监测，作为其对银行流动性风险管理框架及流动性风险暴露评估的补充; 三是应及时采取有效措施，对银行流动性风险管理和超额风险暴露进行积极干预或补救，以保护存款者利益和维护金融体系的稳定; 四是应与境内外其他监管机构和政府部门进行交流，以促进有关流动性风险监管的有效合作。

可以说，《稳健原则》是国际社会对次贷危机引发的惨痛教训的深刻总结，是全球有关银行业流动性风险监管的最佳做法的集中体现，也反映了巴塞尔银行监管原则体系的最新发展。它的发布和实施，不仅对于加强国际银行业稳健的流动性风险监管具有指导意义，而且对于构建国际统一的流动性风险监管框架具有基础性作用。

2. 流动性风险计量标准和监测国际框架

如前所述，此次危机不仅证明了流动性风险爆发的突然性和严重性，而且也证明了一些融资渠道会在短时间内消失殆尽，从而加深了人们对资产估值和资本充足的担忧。为了有效实施《稳健原则》确立的原则及监管目标，进一步提高跨国银行应对跨境流动性压力的能力，并增强流动性风险跨境监管的一致性，巴塞尔委员会于2009年12月发布了《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》( 征求意见稿) ( International Framework for Liquidity Risk Measurement，Standards and Monitoring，Consultative Document，以下简称《标准框架》)。该《标准框架》讨论了两种将被跨国银行正式采用的流动性风险暴露计量方法，并阐述了可供监管当局监测单个机构流动性风险的常用工具。它的核心内容，在于推出两项在国际上公认的流动性风险监管标准，即流动性覆盖率和净稳定资金比率，前者用于衡量在设定的严重压力情景下优质流动性资产能否充分满足短期流动性需要; 后者则用于衡量较长期的结构性流动性错配情况，以此作为强化流动性风险管理和监督的全球框架的基础。

第一，流动性覆盖率标准。所谓流动性覆盖率 (Liquidity Coverage Ratio，LCR)，是指优质流动性资产储备与未来30日的资金净流出量之间的比率，该比率应大于或等于100%。该项标准旨在确保单个银行在监管当局设定的流动性严重压力情景下，能够持有充足的、无变现障碍的、优质的资产，并使这些资产可以通过变现来满足银行30天期限的流动性需求。设定的压力情景包括单个机构和整个系统在此次全球金融危机中遭受冲击的情况。作为最低标准，这些流动性资产储备至少应能保证银行在设定压力情形下存续30天，以便银行管理层和监管当局有足够的时间采取适当的行动、有序处置该银行所遇到的问题。

第二，净稳定资金比率标准。所谓净稳定资金比率 (the Net Stable Funding Ratio，NSFR)，是指可用的稳定资金与业务所需的稳定资金之比，该项比率应大于100%。该项标准根据银行在一个年度内资产和业务的流动性特征，设定可接受的最低稳定资金量，旨在促进银行使用更长期的结构性资金来源，以支持资产负债表内、表外风险暴露和资本市场业务活动。它作为一项强制执行的最低要求，是流动性覆盖率标准的有效补充。它的作用，在于确保银行的投行类产品、表外风险暴露、资产证券化及其他财产和业务至少具有与其流动性风险状况相匹配的、满足最低限额的稳定资金来源，鼓励银行通过流动性风险组合的结构性调整，减少短期融资的期限错配、增加长期稳定资金来源，从而提高监管措施的有效性。委员会确立这项标准的意图，就是为了防止银行在市场繁荣、流动性充裕时期过度依赖批发性融资，同时鼓励银行对表内外业务面临的流动性风险进行更充分的评估。

基于以上分析可见，无论是《稳健原则》，还是《标准框架》，都是本次金融危机催生的重要制度变革。巴塞尔委员会继发布《稳健原则》之后又制定出上述两项标准，旨在达到两个相互独立且互为补充的目的: 一是通过确保机构拥有足够的优质流动性资源来提高银行应对短期流动性风险的能力; 二是通过建立激励机制让银行运用更加稳定、持久和结构化的融资渠道来提高其在较长时期内的应对流动性风险的能力。当然，这也是委员会作为国际银行监管标准制度机构对20国集团要求的“为监管当局提供工具、方法和标准，使其能评估银行流动性缓冲的有效性，以及防止银行弱化其在关注流动性期限状况、融资渠道多样性和压力测试方面的措施”所作的积极回应。该《标准框架》一旦生效和实施，无疑将弥补流动性监管领域制度缺陷，为跨国银行设置最低流动性水平，并为各国科学监测银行流动性水平确立统一标准，最终形成一个能够促使金融机构拥有更多流动性缓冲的、原则与标准相配套的全球监管框架。

三、《巴塞尔协议Ⅲ》的理念变革

与以往多次全球金融危机不同，次贷危机发端于金融市场高度发达的美国，这说明国际金融体系的不稳定性绝不仅与新兴市场国家金融市场的脆弱性有关，发达国家的金融监管制度同样存在问题。次贷危机的爆发，使人们深刻地认识到现行资本监管制度存在的缺陷。为此，在正确理念指导下，推动科学的新制度出台，无疑是实现国际金融稳定的必然要求。《巴塞尔协议III》的发布为未来国际银行资本监管确立了新的标准，代表了银行监管理念的重要变革。

(一) 确保金融安全前提下促进金融效率

每次金融危机过后，在金融监管秩序的重构过程中，都要面临对金融安全与金融效率这对价值的取舍问题。金融安全是指货币资金融通的安全和整个金融体系的稳定，金融安全是和金融风险紧密联系在一起的，安全程度越高，风险就越小; 反之，风险越大，安全程度就越低。所谓金融效率包括金融竞争效率和金融监管效率，是指金融关系的主体为实现金融竞争的目标或在金融监管的目标过程中，消耗经营成本或监管成本与金融效益的比较或评价。单位金融产品所占用或消耗的经营成本或监管成本越低，金融效率就越高; 反之，金融效率就越低。[15]

在银行监管制度的价值目标体系的一次次推翻、重构的过程中，人们不断地在安全与效率这对价值面前进行非此即彼的简单选择。为了增强银行体系的稳定性，十国集团中央银行行长签署了1988年《巴塞尔资本协议》，该文件作为巴塞尔委员会统一各国银行监管规则和标准的首次尝试，确立了国际银行的资本充足监管原则，统一规定了8%的最低资本充足比率，全面提高了国际银行资本监管的要求。但是，国际统一资本监管规则的确立，并未能逆转国际金融界对“效率”的追求。不断推进的金融全球化浪潮、日益深化的金融创新业务，越来越强化了国际金融界对效率至上的信奉和推崇。在这种理念的影响下，2004年出台的《新资本协议》有关鼓励银行使用内部评级法等方面的规定，也旨在鼓励银行进行金融创新，提高金融效率。直到次贷风暴席卷全球，直到华尔街五大投行相继倾塌，直到全球银行业流动性冻结，人们才从自己编织的美梦中蓦然惊醒，才开始冷静反思早已抛之脑后的金融安全理念。为此，《巴塞尔协议III》主张在确保金融安全的前提下促进金融效率，这不仅具有必要性而且具有科学性。

虽然次贷危机对国际金融市场和全球银行系统造成的冲击丝毫不亚于1929年金融危机，但是现在的全球金融环境早已发生了重大变化。在金融全球化的背景下，国与国之间的金融竞争不仅表现在各国金融机构之间的竞争，更表现为各国法律制度之间的竞争。一国的法律制度以及金融监管若不能适应经济全球化的发展和国际准则的要求，将直接导致金融业竞争力的下降。一言以蔽之，法律竞争的实质就是全球化驱使金融监管法律最大限度地追求效率。[16]在这样的背景下，虽然金融安全是金融效率的基础，金融体系安全和金融秩序稳定是金融业健康发展的重要标志，也是金融监管法秩序价值之所在[17]，但是，一味强调金融安全、抑制金融效率必然不是可取之道。若要实现维持全球金融市场持续稳定这一核心价值目标，就必须在构建国际银行资本监管制度的过程中，强调安全和效率并重。

金融安全和金融效率之间存在着对立统一的关系，在未来银行资本监管制度改革中，同时实现这两个价值目标具有可行性。从一定意义上讲，两者追求的价值取向的确有所不同。金融安全首要追求的是金融业的稳定发展，它要求对任何可能危及安全的因素加以排斥，而金融效率更注重金融资源配置的最优化，这种最优化在通常情况下表现为创造最大的经济价值。追求安全，就可能要放弃一部分潜含着危机因素的效率增长; 而追求效率，又不得不为上述那部分具风险的、常常也是最具效率的价值而舍弃一些安全的考虑。[18]从这个角度看，两者之间的确存在一定的矛盾，这就需要在银行资本监管规则的制定过程中充分考虑两者的不同，有效抑制彼此的消极作用。但是，两者在本质上又存在着共通之处，都是为了达到金融资源的合理运用。金融安全与稳定是保障金融效率的基本前提，没有金融秩序和金融稳定，也就无法实现金融效率。同时，实现金融资源的高效配置又是金融秩序与金融稳定的根本保障，任何低效运行或停滞不前的金融体系，都有可能导致整个金融市场的混乱与动荡。由此可见，金融安全和金融稳定尽管存在矛盾，但在最终目标上却是相通的。在银行监管中，只有在保证安全的前提下，最大限度地实现效率，才能保证国际金融市场和银行体系的长期稳定和健康发展。

(二) 完善微观审慎基础上引入宏观审慎

金融监管理念可以分为限制性监管和审慎性监管两类。[19]审慎监管以防范和控制风险为核心内容，以维护金融体系稳定为根本目的，要求监管当局更为积极地对金融市场进行干预和管理。传统上，审慎监管理念在本质上体现为微观审慎。此种监管理念认为，只要能够确保每一家金融机构都运行良好，就能实现整个金融体系的安全和稳定。[20]为此，金融监管重点一直集中在关注单一金融机构的风险防范与稳健运行。《巴塞尔资本协议》、《新资本协议》这些现行的银行资本监管制度都是在这种微观审慎的理念下制定和设计的。

但多年来，不断爆发的金融危机表明，微观审慎的金融监管框架并无法有效维护全球金融体系的稳定。亚洲金融危机以后，国际货币基金组织、国际清算银行等国际金融机构开始关注宏观经济变化对金融市场的影响，金融监管理念也逐渐向宏观审慎方向转变。[21]次贷危机的爆发和蔓延，再次暴露出现行金融监管制度的诸多缺陷，其中最为重要的是，几乎所有金融监管者都未能预测到风暴的聚集。[22]这场席卷全球的金融海啸，使各国金融监管当局深刻地认识到，确立宏观审慎监管理念，有效监测金融市场中潜在的系统性风险，已势在必行。为此，《巴塞尔协议III》将宏观审慎作为制度变革的重要指导理念。

客观地讲，“宏观审慎”一时还难以形成普遍认同的定义，其内涵还在不断地发展当中。不过，一般而言，所谓宏观审慎是指为维护金融体系的整体稳定，以识别和预防系统性风险为首要目标，以监测和应对金融市场的亲经济周期性和金融机构行为合成谬误为主要任务，综合考虑经济政策和宏观经济环境变化对金融监管造成的影响，对金融系统进行整体性监管的审慎监管理念。

次贷危机的爆发使全球金融体系瞬间崩溃，世界经济随之从峰巅坠入谷底。[23]危机爆发前，整个金融界和监管部门都沉浸在市场非理性繁荣的玫瑰色光辉中[24]，对于这场不期而至的全球金融风暴，毫无察觉。金融危机预警机制的缺失和应对措施低效均表明，当前的金融监管制度已无法适应金融市场的发展，引入宏观审慎理念，具有必要性和迫切性。这主要有两方面的原因: 一方面，防范金融市场系统性风险，需要建立更为完善的监管机制。随着金融业的不断发展，金融市场中蕴含的系统性风险不断增大，这就需要建立一种能有效监测金融体系整体风险变化的监管机制; 另一方面，传统微观审慎监管具有一定的局限性，无法有效保障金融体系的稳定。一直以来，资本充足率、流动性比率等微观审慎措施，侧重于对单一金融机构经营状况的监管，但是，对于金融市场中存在的“亲经济周期性”、“合成谬误”等问题却无力解决。《巴塞尔协议III》确立的一系列宏观审慎措施，对于维护国际金融市场稳定具有重要作用。

与微观审慎监管相比，宏观审慎监管具有以下优势和特点: 第一，宏观审慎监管的目标是确保国际金融系统的整体稳定，从而避免金融危机对宏观经济造成严重损失。第二，宏观审慎监管的对象是防范系统性风险，这种风险并不是金融系统内各单一金融风险的简单汇总[25]，还包括其相互作用产生的集合风险。如果不能有效监测、识别、应对系统性风险，就很难从根本上确保全球金融体系的整体稳定。第三，宏观审慎监管的重点是系统重要性金融机构，除一些对金融系统影响较大的金融机构外，并不过分关注具体的、单一银行机构的稳健情况。[26]实际上，不同金融机构对金融系统稳定性的作用是有区别的，对金融稳定有重要影响的银行应当受到更多的关注。宏观审慎不仅要求考虑单一银行机构对整个金融系统的影响，而且强调将产生系统性影响的大银行作为监管重点的做法，无疑可以有效弥补微观审慎的不足。第四，宏观审慎监管的方法是自上而下的，它从金融系统的整体角度监测其总体风险情况，不仅关注金融风险随经济周期的起伏变化，而且重视各金融机构之间风险的相互影响。引入宏观审慎方法，对金融系统进行自上而下的监管，能够有效解决金融系统存在的“亲经济周期性”、 “合成谬误”、“羊群效应”等问题，有助于从根本上保证金融稳定。

应当指出的是，强调宏观审慎监管的重要作用并不在于否定微观审慎监管，微观审慎监管方法依然是有效的和必要的。但是，仅靠微观审慎监管并不足以确保银行系统的安全和稳定，为此需要引入宏观审慎监管作为其有力的补充。虽然宏观审慎和微观审慎关注的角度有所不同，但其最终目的都是为了维持国际金融市场的长久稳定，而且良好的宏观与微观审慎监管可以相互促进，增强彼此的监管效果。为此，应当在以往注重强调微观审慎作用的基础上，进一步加强有关宏观审慎监管措施的研究，尽快制定行之有效的宏观审慎监管规则。

(三) 注重政府监管的同时强化市场约束

次贷危机的爆发并不是偶发性事件，它根源于国际金融市场和银行体系的监管失效。席卷全球的金融风暴以极端的形式，暴露了现行银行监管体制存在的诸多缺陷，同时也吹响了新一轮资本监管制度变革的号角。《巴塞尔协议III》主张在注重政府监管的同时进一步强化市场约束的作用，以便通过平衡政府、金融机构、市场参与者三方的力量，有效维护金融市场的稳定。

如何有效协调政府管制和市场自律之间的矛盾，如何准确划定金融监管权力的边界，这无疑是构建高效安全的银行监管制度的首要问题，而解决这一命题的关键则是怎样处理好政府和市场的关系? 从亚当斯密“看不见的手”理论坚持的自由放任，到凯恩斯“有效需求”理论主张的积极干预，再到哈耶克新自由主义理论倡导的放松管制，现代经济学理论不止一次的尝试着对该问题给出一个合理的答案。然而，与此同时，1929年全球金融危机、80年代全球银行业危机、亚洲金融风暴、次贷危机等间歇性爆发的国际金融危机，似乎成了对这种“放任—管制—再放松—再管制”的简单重复的一种嘲讽。以往金融监管理论关注的重点是政府是否需要监管，而确保金融系统有效运行的关键却应当是如何监管。在国际银行监管制度构建中，以往的理论注意到了作为监管者的政府和被监管者的银行之间存在矛盾，强调的是政府监管当局对银行机构进行或松或紧的规制，但这种类似“猫鼠游戏”的单一监管关系，却有如一个摇摆不定的跷跷板，始终寻找不到平衡的支点。

实际上，银行监管活动涉及的是政府、银行、市场三方主体，只有在这三者之间形成有效的制约关系，在政府的监督下将银行置于市场压力之下，促使银行谨慎经营，才能真正确保银行体系的稳定。为此，《巴塞尔协议III》的一系列制度变革中，应进一步凸显市场约束的作用。所谓市场约束是指，通过市场上的利益相关方的行为选择来影响金融机构经营行为的一种市场调节机制。就银行业而言，利益相关方包括: 股东、债权人、客户、其他竞争银行、会计师事务所、审计师事务所、市场分析家和新闻媒体等市场参与者，他们通过获取银行披露的信息，对经营不稳健的银行施加压力，从而形成对银行审慎经营的有效制约。市场约束依靠的是市场参与者的力量而非政府的力量来推动银行机构合法、高效、可持续地发展。[27]市场约束对于构建稳健的资本监管制度具有重要作用:

第一，能够有效弥补政府监管的不足，增强银行监管的有效性。强调增强市场约束的作用，并不是说市场约束可以取代政府监管，而是在政府敦促银行进行充分信息披露的前提下，通过市场压力对政府监管实现有益的补充。政府监管成本很高，需要耗费巨大的人力、物力，而且监管的力度越大，成本越高。此外，如果政府滥用监管权力干预银行经营，必将严重影响银行效率、制约银行业的金融创新。与此相对的，市场约束具有监管成本低、监管人数多、监管时间持久的特点，能够有效弥补政府监管的不足。此外，市场约束还可以解决政府监管滞后性的问题。一般而言，市场参与者通常可以比监管当局更早地发现银行的问题，并为监管当局提供相关信息。而且市场参与者采取行动的时滞较短，可以在监管当局采取行动之前先行对有问题的银行进行约束，减轻监管当局的负担。

第二，市场约束可以确保银行完善治理结构，提高银行管理的效率。银行管理层才是银行真正的经营者，无论政府还是市场参与者都无法取代其在银行资本和风险管理上的重要作用。《有效银行监管核心原则》指出，有效的市场约束取决于市场参与者能否得到充分的信息，管理良好的银行能否得到适度的财务奖励。[28]《新资本协议》也通过规定“总体披露原则”明确了银行管理层的核心作用，要求银行应具备一套经董事会批准的披露政策，政策应涉及银行决定披露内容的方法和对于披露过程的内部控制。[29]市场约束能够最大限度地降低政府对银行经营政策的直接干预，进而通过监督银行完善内部治理结构的方式增强监管的有效性。在银行具备良好治理结构的前提下，市场约束将发挥更大的作用。股东作为股份制银行的所有者，有权获知银行经营的相关信息，如果银行管理层经营不善他们可通过抛售银行股票的方式用脚投票，甚至在必要时更换银行管理层。存款人也可以借助于银行的信息披露作出是否转移存款的决定。在这样的市场约束压力下，银行管理层势必会竭尽全力使人们看到银行经营状况良好，并保持着稳健的状态。[30]

第三，市场约束可以对市场参与者提供有效的刺激，使其积极维护自身利益。耶林曾在其名著《为权利而斗争》中明确阐述了不积极行使权利的人，没有资格获得法律的保护的观点。市场约束的重要作用之一，恰恰是为市场参与者积极维护自身的权益，提供有效的刺激。以市场为基础的监管体制的特点就在于通过激励能更容易地推动银行进步，而不是简单施以惩罚。[31]监管当局的责任主要在于保障市场参与者能够获得充分的信息，并确保他们在法律允许的范围内采取适当的手段维护自己的权利。当银行的风险加大时，股东、存款人、其他债权人将采取相应的行动以制约银行。表现为，股东在法律的保障下通过有效行使股东权实现对银行机构的业务活动和经营行为的监督与制约，不同等级的债权人会通过出卖债券或要求更高的收益率对银行机构形成约束，存款人则会通过取回存款或要求更高的利率以补偿风险。相关市场参与者通过密切关注银行披露的信息，及时掌握银行的实际经营状况，从而通过及时采取适当的行动最大限度地维护自身的权利。

[1] BIS，International Regulatory Framework for Banks(Basel III)．

[2] 参见陈颖、甘煜: 《巴塞尔协议III的框架、内容和影响》，载《中国金融》2011年第1期，第25页。

[3] See HervéHannoun，Towards a Global Financial Stability Framework，26-27February2010，p.9．

[4] See Stefan Walter，Basel III and Financial Stability，November 2010， pp.2-3．

[5] See Stefan Walter，Basel III and Financial Stability，November 2010， pp.3-4．

[6] 参见陈颖、王胜邦、张守川: 《次贷危机对新资本协议实施的影响》，载《国际金融研究》2008年第10期，第58页。

[7] 2009年1月起，巴塞尔委员会相继发布了《对新资本协议框架的改进建议》( Proposed Enhancements to the Basel II Framework，Consultative Document，2009.1)、 《强化新资本协议框架》(Enhancements to the Basel II Framework，2009.7)、《新资本协议市场风险框架的修订稿》(Revisions to the Basel II Market Risk Framework—Final Version，2009.7)、《交易账户增量风险资本计提指引》(Guidelines for Computing Capital for Incremental Risk in the Trading Book—Final Version，2009.7)、《增强银行体系稳健性》(Strengthening the Resilience of the Banking Sector—Consultative Document，2009.12) 等多份技术文件。

[8] 所谓声誉风险是指因客户、交易对手、股东、投资人、债权持有人、市场分析家、其他相关方或监管当局的负面看法所产生的风险。它会对银行的生存能力、开展新业务、继续获得融资等方面产生不小的影响。

[9] See Basel Committee，Strengthening the Resilience of the Banking Sector， Consultative Document，December2009，para.60．

[10] Basel Committee on Banking Supervision，Principles for Sound Liquidity Risk Management and Supervision，September2008，principle1.

[11] See Basel Committee on Banking Supervision，Principles for Sound Liquidity Risk Management and Supervision，September 2008，principles2-4．

[12] See Basel Committee on Banking Supervision，Principles for Sound Liquidity Risk Management and Supervision，September 2008，principles5-12．

[13] See Basel Committee on Banking Supervision，Principles for Sound Liquidity Risk Management and Supervision，September 2008，principle13．

[14] See Basel Committee on Banking Supervision，Principles for Sound Liquidity Risk Management and Supervision，September 2008，principles14-17．

[15] 参见曾筱清: 《金融全球化与金融监管立法研究》，北京大学出版社2005年版，第39页。

[16] 参见盛学军、杨惠、金励、张波、王怀勇: 《全球化背景下的金融监管法律问题研究》，法律出版社2008年版，第30页。

[17] 参见张忠军: 《金融监管法论: 以银行法为中心的研究》，法律出版社1998年版，第36页。

[18] 参见曾筱清: 《金融全球化与金融监管立法研究》，北京大学出版社2005年版，第38页。

[19] 参见巴曙松、邢毓静、朱元倩等: 《金融危机中的巴塞尔新资本协议: 挑战与改进》，中国金融出版社2010年版，第193页。

[20] See Claudio Borio，Towards a Macroprudential Framework for Financial Supervision and Regulation?，BIS Working Papers No.128，February2003，p.3．

[21] 参见包勇恩、韩龙: 《论金融监管中的宏观审慎原则》，载《安徽大学法律评论》2009年第1辑，第13～14页。

[22] See Dan Awrey，Macro-Prudential Financial Regulation Panacea or Placebo，Amsterdam Law Forum VU University Amsterdam，VOL.1: 3，2009， p.17．

[23] See Chris Brummer，How International Financial Law Works，03 March 2010，p.3.，availableathttp: //ssrn.com/abstract=1542829．

[24] See Markus Brunnermeier，Andrew Crocket，Charles Goodhart etc.，The Fundamental Principles of Financial Regulation，Geneva Reports on the World Economy11，05July2009，p.16．

[25] 参见巴曙松、邢毓静、朱元倩等: 《金融危机中的巴塞尔新资本协议: 挑战与改进》，中国金融出版社2010年版，第194页。

[26] 参见成家军: 《宏观审慎监管: 概念、特点与政策框架》，载《内蒙古金融研究》2009年第7期，第10页。

[27] 参见曾筱清: 《金融全球化与金融监管立法研究》，北京大学出版社2005年版，第173页。

[28] 参见巴塞尔银行监管委员会: 《有效银行监管核心原则》(2006年版)，第14段。

[29] 参见巴塞尔银行监管委员会: 《统一资本计量和资本标准的国际协议: 修订框架》(2006年版)，第821段。

[30] 参见田光伟: 《金融监管中的市场约束研究》，中国法制出版社2007年版，第97页。

[31] David G. Mayes，Liisa Halme，Aarno Liuksila: 《改进银行监管》，方文等译，中国人民大学出版社2006年版，第159页。