贷款危机对《新资本协议》的挑战

2007年中期次贷危机爆发，并迅速蔓延全球，世界各国经历了自大萧条以来最为严重的经济衰退。虽然次贷危机爆发时《新资本协议》尚未在全球范围内统一施行，但作为全面替代《巴塞尔资本协议》的国际银行资本监管规则，该协议的合理性问题仍然受到国际社会的普遍关注。这场全球金融危机暴露出《新资本协议》既有规则存在诸多不足，重新审视和修订该协议的制度框架具有必要性和紧迫性。

一、资本监管要求不充分

次贷危机引发的国际金融市场动荡，导致英国北岩银行; 美国华盛顿互惠银行、加利福尼亚州国民银行、CIT银行; 德国萨克森银行、工业银行; 冰岛Glitnir银行、Landsbanki银行、Kaupthing银行相继倒闭或被接管。截至目前，仅美国宣告破产或被并购的银行就逾百家。国际银行资本监管要求不充分是造成众多银行倒闭事件的一个主要原因。至少在危机发端地美国，对金融机构的资本充足监管要求过低，已是不争的事实。比如，奥巴马政府在其白皮书《金融监管改革: 一个新的基础》中就坦率地承认: 事实证明，当前的监管框架对银行等金融机构的监管是不充分的，其中，“资本充足率和流动性的要求明显偏低”是首要问题。白皮书指出，监管机构并没有要求公司持有足够的资本金支持交易资产、高风险贷款和资产负债表外的承诺，也没有要求公司在市场景气时增加资本以应付市场不景气的情况。[1]

《新资本协议》资本监管要求的不充分性表现在以下两个方面:

一方面，《新资本协议》并未实质提高国际银行业的资本充足要求。它承继了《巴塞尔资本协议》有关银行资本充足率的最低标准，明确要求银行资本充足率的计算应采用监管资本除以风险加权资产的方式，其总资本与风险加权资产之比不得低于8%，二级资本应限定在一级资本的100%以内。[2]此外，《新资本协议》还进一步拓宽了要求计提最低资本的风险类型，即在信用风险、市场风险的基础上，对操作风险也提出了资本计提要求。研究表明，《新资本协议》有助于增强银行资本和风险间的联系、增强银行风险监管的敏感性，但它的确未能在《巴塞尔资本协议》的基础上提高国际银行系统的资本充足基础。如果适用内部评级法进行资本测量，大型国际活跃银行的最低资本要求可能还会有所降低。根据巴塞尔委员会第4次定量分析的结果，与目前执行的标准相比，如果执行《新资本协议》，参与调查的26家美国银行的信用资本水平将下降17%～26%。[3]

另一方面，《新资本协议》对监管资本基础质量、一致性和透明度的要求并不充分。《新资本协议》延续了原资本监管规则对银行资本的定义，明确指出合格监管资本的定义仍然基本不变[4]，即规定银行资本包括核心资本、附属资本、短期次级债券三级资本形式。其中，核心资本又称一级资本，包括股本金[5]和公开储备; 附属资本又称二级资本，主要包括未公开储备、资产重估储备、普通准备金或普通呆账准备金、混合性债务资本工具、次级长期债务;[6]三级资本是指银行依国内主管当局的自由裁量发行的、受限于一项“锁定条款”的短期次级债务。[7]银行的风险暴露应由高质量的资本基础作为支持。然而，在此次危机爆发时，全球银行业的整体资本质量不高，以至于很多银行不得不在危机中最困难的时刻重建资本基础。结果很多国家政府被迫对银行提供大范围支持，造成经济状况进一步恶化。[8]现行资本定义主要存在以下几点缺陷: (1) 监管调整通常不针对普通股。目前这些调整应用于一级资本或总资本，但是却没有应用于一级资本中的普通股部分。这使得银行披露的一级资本比例虽然很高，但实际上扣除监管调整后，持有的普通股净额却很少。只有普通股才是在持续经营条件下吸收损失的最佳工具。(2) 缺乏全球统一的监管调整标准。巴塞尔委员会成员方有关监管调整的规定差别很大，使得资本监管缺乏一致性，造成各国银行的资本充足水平不具有可比性。(3) 透明度不足。银行机构有关监管资本状况披露的力度不够，且缺乏在资本构成方面的细节信息，造成难以对银行资本质量进行评估以及在银行之间进行有效比较。这些缺陷导致危机来临时整个银行业的资本定义既不透明也不具有可比性，以至于有些银行虽然声称持有高比例的一级资本，但是在经过监管调整后，普通股的比例却很低。随着危机加剧，银行面临更大的减记和损失，直接减少了普通股中的留存收益，导致出现资不抵债等问题。

虽然提高资本充足率要求不是确保银行稳健经营的唯一措施，但是，充足的资本作为缓冲器，不仅有助于银行从容应对突发性事件，也有助于在金融市场剧烈动荡时稳定存款人的信心，而且，较高的资本要求能够有效地抑制银行参与金融创新的过分冲动。因此，应尽快完善《新资本协议》框架有关资本充足监管的规定，增强全球银行体系的稳定性。

二、风险类型的覆盖不全面

为了弥补《巴塞尔资本协议》仅侧重于管理信用风险的缺陷，《新资本协议》框架在设计之初就确立了对银行风险进行全面管理的理念，明确对信用风险、市场风险、操作风险提出了资本充足要求。但是，次贷危机的爆发，却清晰地表明《新资本协议》对银行机构面临的风险类型的覆盖并不全面。尽管大部分次级贷款是由专业按揭贷款公司发起的，然而重多大型商业银行却通过承销、提供流动性支持、投资等方式广泛地参与了次级贷款的证券化交易。由于不能有效地捕捉和识别金融业务创新带来的新型风险，导致国际银行业在次贷危机中遭受了巨额损失。次贷危机中，花旗银行、法国兴业银行、瑞士银行等率先开始施行《新资本协议》的国际化大银行，不仅未能成为抵御次贷危机的中流砥柱，而且也因参与次贷业务蒙受巨额经济损失。[9]这说明，《新资本协议》作为银行监管领域的国际准则，在应对金融市场上新型风险方面存在严重不足。具体而言，《新资本协议》对风险类型覆盖的不全面性表现在以下两个方面:

一是对资产证券化业务的相关风险考虑不充分。《巴塞尔资本协议》对资产证券化没有专门的规定。但是，由于资产证券化兼有风险转移创新、提高流动性创新和信用创新的功能，各国银行机构纷纷运用资产证券化技术，将流动性比较差的资产打包出售，以便拓宽融资渠道，缓解资产负债表的压力。随着国际金融市场上资产证券化规模的迅速扩张，将资产证券化纳入资本监管框架的必要性凸显出来。为此，《新资本协议》第一支柱专门规定了资产证券化框架，不仅明确规定了“资产证券化风险暴露”的概念和范围[10]，而且规定了标准法和内部评级法两种风险计量方法供各国监管当局和银行机构选择。[11]《新资本协议》的资产证券化的资本监管框架为各国银行机构资产证券化风险计量提供了统一的参照标准。但是，次贷危机的爆发说明该框架在资产证券化相关风险的管理上存在严重不足。一方面，对证券化业务中的市场风险、操作风险的关注力度不够。在“资产证券化风险暴露”计量方法中，没有涉及市场风险和操作风险。由于证券化产品交易结构的复杂性，交易市场的灵活性、交易手段的多样性，必然使其面临更大的市场波动，需要更多的操作流程，因此其市场风险、操作风险丝毫不亚于基础信贷资产的风险程度。[12]另一方面，对证券化业务中的“再证券化风险”考虑不足。在资产证券化业务中，基于资产证券化头寸进一步拆分、打包形成的“再证券化风险暴露”与原始基础资产的距离更远、风险特征更模糊、传染性更强，系统性风险明显高于普通资产证券化头寸。[13]然而，《新资本协议》并未区分证券化暴露和再资产证券化风险暴露，也未对再证券化风险暴露规定相应的风险权重。这些缺陷使得《新资本协议》的资产证券化框架无法真实反映银行资产证券化业务中面临的风险状况。

二是缺乏有效识别、管理衍生金融交易风险的规则。所谓衍生金融交易是指当事人之间的双务合同或者交换支付协议，它的价值正如其名称所体现的，衍生于基础资产或者相关的基础比率或指数。[14]与传统的金融产品不同，衍生金融产品具有参与方多、交易环节复杂、流动性低、二级市场不发达等特征，因此它较之传统金融工具风险，更加复杂且更难控制。虽然衍生交易无须体现在银行资产负债表中，但衍生工具并未减少金融市场整体风险，而且衍生资产的杠杆作用还会将风险放大，从而增加了金融市场系统性风险。实践中，银行通过证券化将资产负债表内风险转移出去，然后又作为结构性产品投资者承担这些产品新的风险，这导致银行业总体风险状况的上升。《新资本协议》主要侧重于对衍生产品的资产价值计算作出规定，通过信用风险换算系数将衍生产品等表外项目转换为等额的信用风险暴露。在衍生产品的风险管理方面，仅在第82段规定，“对衍生产品场外的交易对手的风险权重将不设定最高限额”，此外，在第191段对信用衍生工具的认可条件做了简要的描述。这样简单的规定，当然无法对次贷危机中被广泛使用的债务抵押债券 (Collateralized Debt Obligation，CDOs) 等复杂金融衍生产品的风险状况，进行有效识别和管理。为此，《新资本协议》的修订中，应更加重视金融衍生产品带来的创新风险，尽快制定健全的计量标准和监管规则，将衍生金融交易产生的风险有效纳入资本监管框架。

有效的识别和捕捉风险是对其进行稳健管理的前提，由于银行机构未能充分识别因资产证券化和金融衍生交易业务带来的创新风险，致使其在次贷危机中遭受了重大损失。巴塞尔委员会在2009年12月发布的《增强银行体系稳健性》中，明确指出进一步扩大《新资本协议》框架的风险覆盖范围是本次金融危机的重要教训之一，未能有效捕捉银行表内外风险、衍生交易相关的风险暴露是过去导致金融市场动荡的关键因素。[15]为此，进一步拓展《新资本协议》框架的风险覆盖范围具有必要性和紧迫性。

三、依赖外部评级缺乏可靠性

信用评级机构对有关金融机构和金融产品的信用等级评估缺乏客观性，是导致次贷危机爆发的一个重要原因。次贷危机中，次级抵押贷款支持证券的实际质量和它们获得的评级之间存在巨大差异，正是由于评级机构对次级抵押贷款的信用等级的高估，助长了投资者的非理性投资。惨痛的损失使广大投资者对信用评级机构的内部组织结构和评级结果的可信性提出质疑。因此，在《新资本协议》的监管框架下，银行客户的信用风险状况过分依赖于外部评级机构的评估，容易导致利益冲突，缺乏可靠性。而且，它以外部信用评级机构的评级作为标准法适用的基础的规定，存在着严重的制度缺陷。

依靠外部信用评级机构评估借款人的信用状况，在《新资本协议》中发挥着重要的作用，尤其是在信用风险标准法的适用中其作用更为明显。[16]委员会提出，允许银行在计算信用风险的资本要求时，从两大类方法中任择一种: 一种方法是根据外部评级结果，以标准化处理方式计量信用风险; 另一种方法是采用银行自身开发的信用风险内部评级体系，但必须经过银行监管当局的明确批准。[17]可见，外部评级是标准法实施的基础，这一制度设计的缺陷在次贷危机中暴露无遗，主要表现在以下两个方面:

一是评级机构的判断缺乏独立性，特别是对证券化产品的等级评定，可能产生严重的利益冲突。[18]首先，这种利益冲突产生于“发行付费”的业务模式。[19]据统计，评级机构90%的收入来自发行方支付的评级费用。[20]这使得评级机构有动力为发行机构提供评级咨询或给予更高的评级。由于评级机构的收入是基于需评级证券的金额，而不在于信用评级能否真实地反映相关信用风险，评级机构可能从主观上放松信用评级的标准，“发行付费”的业务模式极有可能影响评级机构的独立性、公正性。其次，评级机构同时提供业务咨询、风险管理等多种服务，这可能会影响评级结果的客观性。[21]结构性产品是利用投资者不同的风险偏好进行设计的，这些产品一旦经过特殊设计，其每个部分自然都能达到特定信用等级的要求。因此，投资银行在建构证券化产品的过程中往往会购买评级机构的咨询服务，寻求获得较高评级的方法。评级机构一方面收取咨询费，另一方面又对这些产品进行评级，这种利益冲突，可能使其丧失独立性。[22]

二是评级机构的评估模型存在缺陷，评估依据的数据缺乏可靠性。一方面，评级机构使用的抵押支持债券评级模型过度依赖基础经济数据和假设，而对复杂的金融工具来说，数据模型的作用极为有限，尤其是在特定市场条件发生变动的情况下，这些产品经常会丧失流动性，变得毫无价值。[23]正如美联储前主席格林斯潘撰文指出的那样，“从数学意义上讲堪称一流”的模型，也无法捕捉到驱动全球经济的全部主要变量，更难以预测出金融危机或经济衰退的出现。[24]另一方面，评级机构所依据的数据也缺乏可靠性。从机制上看，信用评级机构的评级结果只能源自大量记录在案的历史数据，而不可能是预测数据。在实际操作中，当评级机构自身积累的数据有限时，往往只能依靠贷款机构提供的数据。金融稳定论坛在2008年4月发布的《增强市场和机构弹性的报告》中指出，美国次级抵押贷款的历史数据，仅限于初期房价上涨时期的经济情况[25]，这必然影响最终评级结果的客观性、独立性。

不过，尽管外部信用评级法存在诸多缺陷，但在现阶段要彻底改变外部评级机构参与信用质量评级的状况，一时还难以实现。所以，委员会应当通过与其他国际金融监管组织合作，尽快出台弥补上述缺陷的方法。

四、具有亲经济周期性

银行资本监管规则具有亲经济周期性的问题，在国际社会一直存在质疑，次贷危机的爆发将该问题进一步凸显出来。所谓亲经济周期性，是指在经济周期的上行阶段，银行的资产质量总体水平会显著改善，相应地，需要配置的资本金减少，银行可以有更大规模的资金用于新的贷款投放，因而会进一步刺激经济增长。与此形成对照的是，在经济周期的下行阶段，银行资产质量总体水平会有所下降，这将增大银行需要配置的资本金的规模，挤压银行可以用于新的贷款投放的资金规模，从而加剧对于经济的紧缩作用。此时，资本监管规则可能会对经济的周期性波动起到推波助澜的作用。[26]可以肯定，亲经济周期性也是《新资本协议》未能克服的一大缺陷。

事实上，银行业作为金融市场的枢纽，与整个经济走势联系紧密，具有天然的亲经济周期性，而且，亲经济周期性是任何以资本充足要求为基础的监管规则的共有特征。自《巴塞尔资本协议》实施后，国际银行监管规则一直是围绕资本充足要求为核心设计的，亲经济周期性一直是困扰国际银行监管者的一大难题。在银行监管中，若想在特定时点提高风险敏感度，必然将引起最低资本要求随时间变化，从而表现出一定的周期性。为了克服《巴塞尔资本协议》确立的风险加权监管方法简单、僵化的缺陷，《新资本协议》引入了标准法、初级内部评级法、高级内部评级法等多层次的资本计量方法，极大地提高了风险监管的敏感性，但同时也导致其未能有效克服监管规则的亲经济周期性。从某种意义上讲，亲经济周期性的负面作用，是《新资本协议》为实现通过调低杠杆率以及建立资本和风险之间更紧密的联系的方法降低银行违约率这一主要目标所付出的必要代价。[27]

巴塞尔委员会设计新资本协议框架时就已意识到了这一矛盾的取舍问题，并引入了若干保障措施应对最低资本要求的过度周期性。这些措施包括: 要求使用长期数据估计违约概率，引入所谓的衰退期违约损失率，以及对将损失估计转换为监管资本要求的风险函数进行适当的校准等。委员会还要求银行进行压力测试，考虑经济衰退期信用资产组合向下迁徙的情况。[28]但事实证明，这些措施对有效缓解《新资本协议》规则的亲经济周期效应还是不充分的。危机爆发前，《新资本协议》的资本监管框架并未能准确反映复杂交易行为、再证券化和表外工具的风险等关键的风险暴露，这使得它敏感的资本计算框架在危机中进一步加剧了国际金融市场的动荡，恶化了经济衰退的局面，因此，《新资本协议》的亲经济周期性问题便成为国际社会批评的焦点。金融稳定委员会、二十国集团等国际组织纷纷建议巴塞尔委员会尽快出台减缓亲经济周期性的措施。

[1] U.S. Department of the Treasury，Financial Regulatory Reform A New Foundation: Rebuilding Financial Supervision and Regulation，17June2009，p.5．

[2] See Basel Committee，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework Comprehensive Version，June 2006， para.40．

[3] See Yohan Gohng，David Hesford，Development in Banking＆Financial Law: 2005，Annual Review of Banking＆Financial Law，2006，Vol.25.1，p.52．

[4] See Basel Committee，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework Comprehensive Version，June 2006， para.41．

[5] 依《巴塞尔资本协议》的规定，股本金包括已发行且全额缴付的普通股和非累计永久性优先股 (但不包括累计性优先股)。

[6] 参见巴塞尔委员会: 《统一资本计量与资本标准的国际协议》，1988年7月发布 (1998年4月修订)，第12～23段。

[7] 参见巴塞尔委员会: 《〈资本协议〉关于市场风险的修订案》，1996年1月发布 (1998年4月修订)，引言第二部分，第1～2段。

[8] 2007年8月11日，美联储一天三次向银行体系注资380亿美元;2007年8月14日，美国、欧洲、日本三大央行再度注入超过720亿美元救市; 2007年8月21日，日本央行再向银行系统注资8000亿日元，澳联储向金融系统注资35.7亿澳元; 2007年8月23日，英国央行向商业银行贷出3.14亿英镑应对危机。

[9] 参见陈颖、王胜邦、张守川: 《次贷危机对新资本协议实施的影响》，载《国际金融研究》2008年第10期，第51页。

[10] 《新资本协议》第541段规定，银行在资产证券化过程中所面临的风险被称为“资产证券化风险暴露”，具体包括 (但不限于): 资产支持型证券、住房抵押贷款支持型证券、信用提升、提供流动性、利率互换、信用衍生工具以及分档次抵补的担保等。

[11] 《新资本协议》对资产证券化风险暴露规定了标准法和IRB法两种方法计量。标准法规定，风险加权资产证券化风险暴露值等于资产证券化风险暴露额乘以监管当局规定的风险权重。运用IRB法时，首先要求计算未证券化时对应资产池所需要的资本数量，然后再套入监管公式中去。

[12] 参见穆蕾、刘西: 《巴塞尔新资本协议下资产证券化风险监管》，载《经济导刊》2008年第7期，第58页。

[13] 参见中国银监会课题组: 《商业银行资本监管制度改革 (一): 修补新资本协议漏洞扩大资本覆盖风险范围》，载《中国金融》2010年第1期，第85页。

[14] See Group Thirty，Global Derivatives Study Group，Derivatives: Practices and Principles，1993，p.28．

[15] See Basel Committee，Strengthening the Resilience of the Banking Sector， Consultative Document，December2009，para.18．

[16] 标准法规定: 借款人的信用状况由外部信用评估机构决定，哪家外部信用评估机构有资格进行评估由各国的监管当局认可，同时，引入出口信贷机构作为外部评级机构的补充。

[17] See Basel Committee，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework Comprehensive Version，June 2006， paras.50，51．

[18] 金融稳定论坛2008年发布的信息指出，“发行—购买模式”适用的所有产品都是由评级机构进行评估的，评级机构对结构性产品的评级存在严重利益冲突。

[19] 20世纪70年代，评级机构的业务运营模式是由需要评级的投资机构付费订购评级机构的服务。后来，美国证券交易委员会 (SEC) 决定，评级机构应该更多地服务于公众利益，将其运营模式修改为由投资机构为自己的债务评级支付费用。美国有学者认为，这是SEC有史以来犯下的最大错误之一。参见理查德·比特纳: 《美国次贷危机真相》，中信出版社2008年版，第111页。

[20] 穆迪公司2002—2006年证券化产品的评级总收入达到30亿美元。2006年，次级抵押贷款评级业务带来的收入占穆迪公司总收入的比例约为6%，全部证券化产品评级业务带来的收入比例是43%。

[21] 参见雷曜: 《次贷危机》，机械工业出版社2008年版，第35～36页。

[22] 证券化产品的评级与传统评级最大的区别在于: 评级机构不仅评估信用风险，还参与证券化产品的建构过程，发行方会获得评级机构的建议或者至少能运用评级机构的评级模型进行预构建。See SEC，“Report on the Role and Function of Credit Rating Agency in the Operation of the Securities Markets”， Jan.2003，p.23．

[23] See Francesco Cannata，Mario Quagliariello，The Role of BaselⅡin Subprime Financial Crisis: Guiltyornot Guilty?，CAREFIN Working Papern.3/09， Milan，January2009，p.10.，availableatwww.carefin.unibocconi.eu，visitedon3 October，2009．

[24] 参见雷曜: 《次贷危机》，机械工业出版社2008年版，第37页。

[25] Financial Stability Forum，Report of the Financial Stability Forum on Enhancing Market and Institutional Resilience，7April2008，p.33．

[26] 参见巴曙松: 《巴塞尔新资本协议研究》，中国金融出版社2003年版，第35页。

[27] See Basel Committee，Strengthening the Resilience of the Banking Sector， Consultative Document，December2009，para.239．

[28] See Basel Committee，Strengthening the Resilience of the Banking Sector， Consultative Document，December2009，para.239．