《新资本协议》：制度创新在第二节中的优化

自《巴塞尔资本协议》公布以来，以资本充足监管为基础的监管方法一直是各国银行监管当局遵循的指导理念。然而，国际银行间竞争的日益激烈、银行“脱媒化”的困扰、金融创新的不断出现，动摇了银行资本充足的基础，原有资本监管方法由于过于简单，其缺陷逐渐显现。面对日益复杂的国际金融形势，单纯依靠对资本充足的监管已不足以保证银行的稳健经营。为了真实反映当前国际银行的风险状况，提高风险监管的敏感性，巴塞尔委员会在科学总结银行监管理论发展和成功实践经验的基础上，确立了由最低资本要求、资本充足的监督检查、市场约束三大支柱组成的新的资本监管框架，旨在通过依靠互相促进的三大支柱，督促银行机构全面了解自身风险状况，积极开发风险管理方法，进一步把握好资本充足性与风险管理质量的关系。这一独特的资本监管框架，是委员会在总结以往银行监管成功经验的基础上，作出的重大制度创新。

一、确立更为灵活、敏感的最低资本充足衡量标准

《新资本协议》将最低资本要求确立为第一支柱，并将其作为银行资本监管的基础。第一支柱力图把银行的资本要求与银行风险状况紧密联系在一起，增强银行资本衡量的准确性和敏感性。第一支柱为银行资本计量制定了一个层次合理、选择多样的方法体系，保证了不同银行根据各自的情况选择适合本行的管理方法，这无疑增强了银行机构在银行监管中的主动性和积极性。银行机构内部对风险的有效管理，是维持银行体系稳定的关键。为此，《新资本协议》还通过推行内部评价法等先进资本计量方法，对风险管理技术较高的银行提供一定的正面刺激。该方法适当调低了这些银行的最低资本要求，从而促使其开发更为先进的内部管理制度进行资本和风险管理。

在资本充足要求方面，《新资本协议》规定，关于信用风险、市场风险和操作风险的最低资本充足要求仍为8%。该协议的主要进步在于对风险计量方法作出了较大调整，确立由标准法、初级内部评级法、高级内部评级法构成的多层次评估方法。委员会指出，允许银行在计算信用风险的资本要求时，从两大类方法中任择一种，一种方法是根据外部评级结果，以标准化处理方式计量信用风险。另一种方法是采用银行自身开发的信用风险内部评级体系，但必须经过银行监管当局的明确批准。[1]具体而言，在标准法中，银行需根据外部评估结果确定借款人的风险权重，权重层级包括: 0、20%、50%、100%、150%五级，并且规定不同的债务主体，应适用不同的风险权重确定依据。内部评级法则根据违约概率 (PD)、违约损失率 (LGD)、违约风险暴露 (EAD) 及期限 (M) 等因素，决定银行资产的风险权重。这些方法不仅有效提高了银行风险衡量的敏感性，而且极大增强了银行风险管理的主动性。

(一) 信用风险——标准法

标准法的基本思路是: 根据外部评级机构对银行资产的评级结果，对应不同类别资产的监管风险权重，信用风险的加权资产由风险资产和监管规定的风险权重相乘来计算。在标准法中，委员会用一套复杂的风险权重分类方法取代了《巴塞尔资本协议》的四种风险权重分类方法，如对国家及中央银行债权风险权重，不再按是否属经合组织成员国划分，而是按外部信用评级机构评定的结果核定; 对银行、金融机构债权风险，既可按实际外部评级结果而定，又可按国家信用风险权重下调一级的简便方法处理; 对非金融企业债权风险权重，按外部评级结果确定。[2]

可以说，标准法是对《巴塞尔资本协议》风险加权法的深化和发展，是重新经过修订的风险加权法。它改变了原有方法在风险权重确定上的简单做法，根据资本类型的差异，分别确定风险权重。标准法的适用，保证了大多数银行由《巴塞尔资本协议》向《新资本协议》的平稳过渡。

(二) 信用风险——内部评级法

内部评级法是《新资本协议》的重大技术创新，作为该协议的核心技术，代表着未来10年银行业风险管理和资本监管的发展方向。[3]20世纪90年代以来，一些大型国际银行意识到《巴塞尔资本协议》并不能准确、敏感地反映银行的真实风险水平，所以在衡量风险时更多地采用经济资本替代监管资本。它们开发出各种风险模型来衡量信用风险、计算经济资本。委员会同样注意到《巴塞尔资本协议》的不足，并致力于研究改善的方法，其中一个里程碑是1996年《市场风险修正案》的发布，将市场风险纳入资本监管，并允许银行采用内部模型来衡量市场风险。[4]此后，由于内部风险模型应用日益广泛，委员会开始考虑如何制定新的资本监管规则，以适应市场实践的发展。1999年6月，委员会公布了《新资本充足框架》(A New Capital Adequacy Framework)，首次提出资本监管三大支柱的概念，并在第一支柱的信用风险资本监管中提出了内部评级法 (IRB)。2004年发布的《新资本协议》中，委员会突出了内部评级法 (Internal Ratings-Based Approaches，IRB) 的重要作用，并进一步细化了内部评级规则。

所谓内部评级是指，由银行专门的风险评估人员，运用一定的评级方法，对借款人或交易对手按时、足额履行相关合同的能力和意愿进行综合评价，并用简单的评级符号表示信用风险的相对大小。[5]内部评级法建立在银行自身内部评级结果基础之上，其基本思想是由于借款人可能出现违约，银行必须根据已经掌握的定性和定量信息对损失进行评估，并将这种评估与资本充足率相挂钩，这个过程从衡量单笔授信的损失开始，过渡到对整个银行资产组合损失的度量。[6]内部评级法实质上是对标准法的一个改进，强调对银行信用风险状况及其变动，进行更加灵敏的计量。内部评级法改变了标准法以五个跳跃式、不连续的系数值 (即0、20%、50%、100%和150%) 计量方向权重的做法，代之以一个数值为0到625%的连续函数公式[7]，这无疑能够更加准确地对银行信用风险状况进行监测和计量。

内部评级法具有极高的敏感性，银行机构需要依据多个风险指标确定资产的风险状况。《新资本协议》规定了两种难易程度不同的内部评级法，即“内部评级初级法”和“内部评级高级法”。在内部评级初级法中，银行可以通过内部估算模型来确定违约概率(Probability of Default)，同时采用相对简单的、标准化的定值方法来确定违约损失率 (Loss Given Default)、违约风险暴露 (Exposure at Default)、有效期限 (Effective Maturity)、预期损失 (Expected Loss)、未预期损失 (Unexpected Loss) 等其他几个因素。在内部评级高级法中，银行需要对计算一笔授信的风险权重的每个因素都采用内部估算模型来确定。[8]内部评级法确立的风险衡量方法是对国际银行业风险管理先进经验的吸收和总结，很好地适应了国际银行风险管理实践的需要。

二、加强监管当局外部监督对银行稳健经营的保障作用

《新资本协议》的第二支柱是监管当局外部监督，它作为第一支柱的有效补充，使银行外部监管和内部管理密切结合，增强了银行资本监管的有效性。

第二支柱强调，为了保证单个银行的资本充足，监管当局应发挥重要的作用。根据《新资本协议》的要求，监管当局应负责对银行计量资本充足水平的内部程序进行审批和评估，并负责确保管理人员对资产和风险状况判断的适当性，从而确保银行的管理层具有较强的内部管理能力，能够胜任工作的要求。委员会认为，在监管当局和银行机构关系上，监管当局并不是银行的管理者，有关银行应对风险的决定，应该由银行高级管理人员和董事会来负责。不过，银行监管当局必须起到督促作用，通过与银行管理人员建立对话机制的方式，促使管理人员能够积极地谨慎行事，努力提高业绩。

(一) 监督检查的重要作用

银行机构是风险管理的主体，监管当局的外部监督是确保其履职的重要保障。第二支柱实际上强调了在银行资本和风险管理中，银行机构和监管机关两方面都应发挥积极作用。从银行应尽的责任看，监管检查程序明确了银行管理层在开发内部资本评估程序和设定资本目标中的责任。委员会认为，资本目标须符合银行的风险状况 (Risk Profile) 和内部控制环境。而且，在满足最低资本要求的基础上，银行管理层还要承担持有充足的资本应对其所面临各类风险的责任。就监管当局而言，监管当局应评价银行如何按自身的风险轮廓确定资本需求，并在必要时进行干预。通过在银行和管理当局之间形成有效的对话机制，以便在发现问题时及时、果断地采取措施，降低风险并补充资本。

监管当局的外部监督具有十分重要的作用。一方面，有助于填补资本充足要求的不足。对于第一支柱中未加考虑的银行账户的利率风险、业务和战略风险、经济周期效应进行有效监管。另一方面，有助于增强第一支柱的实施效果。监管当局应当对第一支柱中较为先进的方法是否达到了最低的资本标准和披露要求进行评估，特别是对信用风险内部评级法和操作风险的高级计量法进行评估。

(二) 监督检查的四项主要指导原则

为了更好地指导各国政府有关资本充足率方面的监管工作，《新资本协议》确定了有关监督检查的四项主要原则，并将其作为《有效银行监管核心原则》和《核心原则评估方法》[9]的重要补充。具体而言，这四项原则包括:

第一，监督银行建立内部风险评估程序原则。为了增强银行资本充足水平与风险状况评估的相关性，《新资本协议》将监督银行建立内部评估程序原则，确立为监管当局所应遵循的一项原则，以便督促银行建立有效的内部管理程序，用于评估与其风险轮廓相适应的总体资本水平。[10]严格的评估程序应当具有以下五个主要特征:

一是董事会和高级管理层的监督。董事会和高管层是银行机构的执行机关，对确保银行机构稳健经营具有十分关键的作用。银行管理层应负责把握银行所承担风险的性质和程度，了解资本充足程度与风险之间的关系，并确保风险管理程序的规范性、复杂性与其风险轮廓和商业计划相适应。银行的董事应负责确定银行对风险的承受能力，它还应当确保管理层建立一套评估各类风险的框架，并通过有效的内部控制程序，确保管理层在银行内部有效地传达风险评估政策。[11]

二是健全的资本评估。监管当局应当通过健全的资本评估，确保银行识别、计量和报告所有实质性风险的政策和程序，确保银行将风险水平与资本联系在一起的程序，确保银行根据银行的战略重点和业务计划，设定与风险状况相符的目标资本充足率程序; 确保银行风险管理过程的内部控制、检查和审计程序的完整性。

三是全面评估风险。资本评估程序应能够覆盖银行面临的所有实质性风险。尽管无法包括所有的风险，评估程序应考虑下列风险: (1) 信用风险。银行应具备一定的方法，不仅可用于评估借款人或交易对手风险暴露的信用风险，还可对资产组合的信用风险进行评估。(2) 操作风险。如果未能对操作风险实施适当的管理，则可能导致对银行风险、回报资产组合的错误描述，并可能造成重大损失。(3) 市场风险。银行应当基于银行自身对风险值 (Value-at-risk) 的计量方法或计算市场风险资本要求的标准法，进行市场风险评估。(4) 银行账户的利率风险。银行应考虑所有的实质性利率头寸，以及所有相关的重新定价和期限数据，计量利率风险。(5) 流动性风险。每家银行都必须建立能够有效计量、监测和控制流动性风险的系统，并根据流动性资产状况和市场的流动性状况评估本行的资本充足率。(6) 其他风险。虽然声誉风险和战略风险等其他风险难以计量，但为了有效管理风险，银行机构仍应进一步开发出管理这些风险的技术。[12]

四是监测和报告。银行机构应当建立有效的评估系统，用于充分监测和报告风险暴露，以及银行风险状况变化对资本需求的影响评估。并通过书面报告的形式，确保银行高级管理层或董事会，定期收到有关银行风险轮廓和资本需求的报告，并能够对实质性风险的水平和发展趋势及其对资本水平的影响作出评价; 从而确定银行持有充足的资本抵御各种风险。

五是内部控制检查。银行内部控制结构是资本评估程序的基础，为此，银行应定期检查风险管理程序，确保系统的统一性、准确性和合理性，并可以通过独立的检查以及在适当情况下安排内部或外部审计，对资本评估程序进行有效控制。

第二，监测银行资本充足状况原则。《新资本协议》将监测银行的资本充足状况确立为外部监督的一项重要原则。充足的资本是银行机构抵御风险的根本保障，各国银行监管当局应当对银行机构的资本状况进行及时、有效的监测。监管当局可以通过定期检查的方式，对银行资本充足率、风险头寸等情况进行检查。在具体实施手段上，可以采用现场检查、非现场检查、与银行管理层进行讨论、检查外部审计师的工作、定期报告等方式，对银行进行监督。

监管当局监督检查的具体标准应当包括以下几个方面: (1)关于风险评估充足性的检查，应评估银行的内部目标和程序是否涵盖了银行面临的所有实质性风险; (2) 关于资本充足率的评估，应检查银行的评估程序，以便确定银行选择的资本目标水平是否全面并考虑了当前的经营环境、高级管理层对资本水平的监测和检查是否充分、资本构成是否与银行业务的性质和规模相适应; (3)关于控制环境的评估，应确保单家银行的资本水平能够根据该行的风险状况、风险管理程序及内部控制程序的有效性来确定，并充分考虑了经济周期和宏观经济环境等外部因素造成的影响; (4) 关于最低标准合规性的监督检查，应当确保银行使用符合资本监管目标的内部控制方法、信用风险缓释技术和资产证券化手段，并能够符合风险管理标准和披露的要求。

第三，鼓励银行持有超额资本原则。由于国际银行面临的风险状况日益复杂，为了有效应对突发性事件以及市场动荡带来的系统性风险冲击，监管当局应当鼓励银行持有高出最低监管资本水平的超额资本。这主要是由于以下原因: 一是有助于银行机构在市场上获得较高的信用等级。例如，英美大多数国际银行出于竞争的考虑，为了获得国际权威评级机构更高的评级结果，都主动选择持有超过第一支柱要求的资本。二是能够有效缓解银行业务变化引起的整体资本充足状况的波动。三是降低银行追加资本金的成本。银行机构通过国际金融市场，在短时间内完成资本追加，需要付出很高的代价，持有更多资本能够有效减少紧急追加资本情况的出现。四是避免因资本不充足，违反监管法规致使监管当局采取纠正措施。五是有效缓释第一支柱未能涵盖的风险类型。[13]

第四，及早干预纠正原则。及早干预纠正原则是监督检查应遵循的一项重要原则。监管当局应当通过采取早期干预措施，防止银行资本水平降至防范风险所需的最低要求之下，如果发现银行资本不充足，则应要求其迅速采取补救措施。具体而言，监管当局可以采取加强对银行的监督、限制银行支付股息、要求银行制定和实施令人满意的资本补充计划、要求银行立即追加资本等早期干预措施。[14]

三、引入市场约束机制发挥利益相关方的监督作用

实际上，在《新资本协议》出台前，市场约束机制就已经产生。在市场化的环境下，市场约束的运作机制主要是依靠利益相关者的利益驱动。存款人、债权人、银行股东等银行利益相关方出于对自身利益的关注，会在不同程度上关注其利益所在银行的经营情况，并根据自身掌握的信息以及对于这些信息的判断，在必要的时候采取一定的措施。这些利益相关方采取的举措，会对银行在金融市场上的运作产生多方面的影响。[15]为此，《新资本协议》框架充分肯定了市场约束机制的积极作用，首次正式规定了市场约束作为资本监管的一项手段，并将之作为第三支柱，以便实现对第一支柱、第二支柱的有力补充。

金融市场的稳定，取决于有效平衡银行、监管当局、市场参与者三方主体的力量。加强市场约束，充分发挥银行利益相关方的监督作用，对于强化资本监管具有重要作用。有效的市场约束机制，不仅有助于配合监管当局强化监督工作，还可以敦促银行合理地分配资金和有效地控制风险，从而确保银行机构持有充足的资本。该机制有助于经营稳健的银行从投资者、债权人、存款人及其他交易对手那里，以更为优惠的价格和条件获取资金，而那些风险程度较高的银行将会在市场中处于不利地位，必须支付更高的风险溢价、提供额外的担保才能获得融资。这将充分发挥市场机制的调节作用，敦促银行实施更为稳健的经营策略。

市场约束的具体表现形式主要是要求银行机构建立信息披露机制。银行有效的信息披露，可以确保市场参与者更好地了解银行的资本和风险情况，及时地采取合理措施维护自身利益。而且，市场参与者还可以通过对银行经营信息的监督，及时向监管当局反馈信息，从而提高外部监管的有效性。为此，《新资本协议》制定了一套完整的信息披露机制。从披露范围上看，银行必须对资本协议的适用范围、资本构成、风险暴露及资本充足率四个方面的信息进行披露。从披露频次上看，银行信息披露应该每半年进行一次，但对于有关银行风险管理目标及政策、报告系统及各项口径的一般性概述的定性披露，则每年一次，而大型国际活跃银行和其他大银行则必须按季度披露一级资本充足率和总的资本充足率水平。

《新资本协议》对信息披露的指导原则进行了明确规定，认为建立严格的信息披露机制，应以强化市场约束为目的，这将有助于市场参与者对银行风险评估程序和资本充足率等重要信息，作出正确的评价和判断。《新资本协议》允许银行采用内部评级法，这使银行在评估资本要求方面有了更大的自主权，而强化信息披露可以形成对银行强有力的约束，降低银行经营活动的任意性和风险性。为国际银行建立一套统一的信息披露框架，能够确保对银行信息披露评价的一致性和可比性。[16]为了保障上述原则的有效贯彻，《新资本协议》进一步规定了各国监管当局可以采取的信息披露保障措施。监管当局有权要求银行在监管报告中提供所需信息，并有权决定全部或部分地将这些信息对外公布。在具体披露方式上，各国监管当局可以根据本国法律赋予的监管权限采取相应的措施，从“道义劝告”到批评或罚款均可适用。

有关具体的信息披露类型，《新资本协议》规定应当对“重要性信息”进行披露。所谓“重要性”是指，在进行经济决策时，该信息的缺失或虚假将会改变或影响信息使用者的评估或判断。[17]这一定义与国际会计准则和许多国家的会计标准是一致的。由于“重要性”的概念清楚地表达了，信息披露的目的在于使市场参与者对银行机构的风险状况有所了解。为此，《新资本协议》并未设定一个限值来决定信息披露的重要性，而是将“理性投资者”的检验作为确定信息披露是否充分的标尺。[18]但是，为了避免不当损害银行利益，《新资本协议》指出“重要性信息”应当存在例外，应当对专有信息和保密信息进行特别保护。所谓专有信息是指，如果与竞争者共享这些信息，会导致银行在这些产品和系统的投资价值下降，进而削弱其竞争地位。所谓保密信息是指与客户有关的信息，这些信息作为法律协定、对手关系的一部分对外提供，将会影响银行对外公布的有关客户库信息，以及内部安排的详细情况，例如使用的方法论、估计参数、数据等。对于这两类信息银行可不披露具体的项目，但必须对要求披露的信息进行一般性披露，并解释该项目未对外披露的原因。[19]

[1] Basel Committee，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework Comprehensive Version，June 2006， paras.50，51．

[2] 参见姜波: 《商业银行资本充足率管理》，中国金融出版社2004年版，第92～93页。

[3] 卡如纳于2005年1月在国际清算银行金融稳定论坛上的讲话。

[4] 参见巴塞尔委员会: 《〈资本协议〉关于市场风险的修正案》，B部分: 使用内部模型测算市场风险。

[5] 武剑: 《内部评级理论、方法与实务——巴塞尔新资本协议核心技术》，中国金融出版社2005年版，第10页。

[6] 章彰: 《解读巴塞尔新资本协议》，中国经济出版社2005年版，第53页。

[7] 参见巴曙松: 《巴塞尔新资本协议研究》，中国金融出版社2004年版，第71页。

[8] 参见巴曙松: 《巴塞尔新资本协议研究》，中国金融出版社2004年版，第43页。

[9] 《有效银行监管核心原则》(Core Principles for Effective Banking Supervision)，巴塞尔银行监管委员会 (1997年9月)，《核心原则评价方法》(Core Principles Methodology)，巴塞尔银行监管委员会 (1999年10月)。委员会于2006年10月对这两份文件进行了统一修订。

[10] Basel Committee，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework Comprehensive Version，June 2006， para.726．

[11] See Basel Committee，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework Comprehensive Version，June2006， paras.728-730．

[12] See Basel Committee，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework Comprehensive Version，June2006， paras.732-742．

[13] See Basel Committee，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework Comprehensive Version，June2006， paras.757-758．

[14] See Basel Committee，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework Comprehensive Version，June2006， paras.759-760．

[15] 参见巴曙松: 《巴塞尔新资本协议研究》，中国金融出版社2003年版，第168～169页。

[16] See Basel Committee，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework Comprehensive Version，June2006， paras.809-810．

[17] See Basel Committee，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework Comprehensive Version，June2006， para.817．

[18] 参见罗平编著: 《巴塞尔新资本协议研究文献及评述》，中国金融出版社2004年版，第310页。

[19] See Basel Committee，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework Comprehensive Version，June2006， para.819．