新资本协议的背景和修订意义

2023-07-02 理论教育版权反馈

【摘要】：从《巴塞尔资本协议》的实施情况来看，该协议暴露出许多缺憾和不足。[6]委员会坦言，上述目标的实现将是一个长期过程，为此其将通过逐步推进的方式，使《新资本协议》在全球范围内获得实施。

一、《巴塞尔资本协议》的制度缺陷

《巴塞尔资本协议》是国际银行监管领域的一份划时代的文件，也是巴塞尔委员会的经典之作。它所确立的资本充足监管标准和资本计量框架，对于加强国际金融系统的安全与稳健，对于促进国际银行之间的公平竞争，曾起到十分重要的推动作用。该协议实施后，几乎所有国际活跃银行的资本充足率都得到了实质性增长，现已有一百多个国家接受或采用了该协议所确立的原则和标准。然而，过去十几年间，随着技术进步和金融创新，国际银行业务面临的风险日益复杂，国际金融市场也屡经巨大经济震荡。与之相适应，国际银行防范风险的应对手段和监管部门的监管防范都发生了重大变化。许多国家还常常运用金融创新规避《巴塞尔资本协议》的适用，从而降低了该协议的有效性，事实上，在发达国家中，它已逐渐丧失了约束力。[4]这些新变化，使得各国监管当局和银行界对《巴塞尔资本协议》的相关规定以及其市场适应性提出了批评和质疑，委员会也认识到有必要对其进行大刀阔斧的修改。

从《巴塞尔资本协议》的实施情况来看，该协议暴露出许多缺憾和不足。第一，未能实现对银行风险的全面监管。该协议关注的焦点主要是信用风险，虽然经修定后将市场风险涵盖其中，但并未能对银行面临的风险类型进行全面考虑。随着国际银行业务尤其是金融衍生产品的发展，银行面临着更加错综复杂的风险。除传统的信用风险外，市场风险、利率风险、操作风险、流动性风险、法律风险以及声誉风险等非信用风险也是银行监管领域不可回避的规制对象，但1988年《巴塞尔资本协议》欠缺对这些风险进行资本监管的相应规定。第二，对于信用风险的度量过于粗略。该协议没有考虑同类资产不同信用等级的差异，因而不能十分准确地反映银行资产面临的真实风险状况。此外，该协议对不同国家的风险权重处理过于简单。如计算资本充足比率时，主要依据为是否为经合组织成员国，判定一国政府和中央银行资产的风险权重大小，经合组织成员国的主权风险权重为零，而非经合组织成员国的主权风险权重则为100%。这一规定未能用动态的观点看待OECD成员国和非成员国的信用状况变化。第三，容易导致银行过分强调资本充足水平，缺乏对影响银行稳健经营的其他因素的全面考虑。较高的资本充足要求的确对缓冲银行损失、增强公众信心具有很大的作用，但银行经营的稳健性还取决于银行的资产质量、风险管理水平、盈利能力、流动性状况等诸多方面。银行符合资本充足率的要求，只能衡量一旦银行出现问题时的偿付能力，却不能准确衡量银行经营的整体状况。例如，因职员违规操作倒闭的英国巴林银行，其1993年底的资本充足率还超过8%，甚至1995年1月仍被认为处于安全状况，但同年2月末就因破产而被接管。这正说明仅依赖资本充足率的监管并不足以确保银行体系的安全、稳健。第四，有关银行风险管理手段的规定较为落后。该协议仅对银行风险进行了粗略的风险权重划分，并对不同风险类型规定了相应的资本充足要求，这种方法过于简单、僵化。经过十几年的发展，商业银行风险管理手段有了巨大的发展，许多银行开发了自己的内部风险度量模型，较《巴塞尔资本协议》的标准更为精确。该协议没有考虑银行风险管理水平的提高，也无法反映不同银行之间风险管理水平的差异，上述不足，使巴塞尔委员会和各国银行监管当局踏上了修改和完善国际银行监管制度的探索之路。

二、《新资本协议》的制定过程及其修订目标

1998年，委员会开始着手《新资本协议》的起草工作。1999年6月3日，委员会公布了《新资本协议》第一次征求意见稿，提出修改资本协议的三个阶段目标: 第一阶段，取消所有贷款都取100%风险权重的做法，并根据借款人外部评级的结果确定风险权重; 第二阶段，允许一些结构复杂的银行对贷款采取内部评级的方法，并根据银行贷款在各个级别上的分布状况计算监管资本要求;第三阶段，在具备相应的数据基础和计量模型的前提条件下，允许一些银行使用内部信用风险模型计算监管资本要求。此后，委员会又分别在2001年1月和2003年4月发布了征求意见第二稿和第三稿。在拟定新资本协议的过程中，为了确保银行有足够的资本来抵御风险，准确把握《新资本协议》对单家银行乃至整个银行体系资本比率的影响，委员会还就《新资本协议》进行了三次定量影响分析。通过这些工作，委员会对征求意见稿作了多项较大的修改。[5]经过反复的论证和磋商，2004年6月26日，十国集团的央行行长和银行监管当局负责人一致同意公布《统一资本计量和资本标准的国际协议: 修订框架》(International Convergence of Capital Measurement and Standards: A Revised Framework)，即《新资本协议》，并承诺将在本国建议实施这一新制度。委员会力求通过《新资本协议》，将那些银行业的最优实践吸收到其框架之中，充分反映先进监管理念和风险管理方式的变革，从而充分满足不同国家针对各自银行业的特点进行有效监管的需要。

《新资本协议》序言部分，开宗明义地指出了修改《巴塞尔资本协议》的三项主要目标: 一是增强国际银行系统的安全和稳定;二是保持各国资本充足率管理的一致性; 三是避免国际活跃银行之间的不公平竞争。[6]委员会坦言，上述目标的实现将是一个长期过程，为此其将通过逐步推进的方式，使《新资本协议》在全球范围内获得实施。

三、《新资本协议》对《巴塞尔资本协议》的新发展

《新资本协议》具有明显的承继性，它在扬弃的基础上，保留和发展了以往巴塞尔资本监管规则的合理成分，很好地保持了该规则体系的连续性。但是，作为国际银行监管领域又一份划时代的重要文件，它不仅有效弥补了《巴塞尔资本协议》存在的缺陷，而且对20世纪90年代以来科技进步和金融创新给国际金融市场带来的一系列挑战，作出了积极回应。《新资本协议》在监管理念和制度设计上的创新之处，主要体现在以下几个方面:

第一，以三大支柱为基础，形成了三位一体的风险监管模式。《新资本协议》确立了最低资本要求、监督检查和市场约束三大支柱的监管框架，改变了《巴塞尔资本协议》强调银行资本充足率的单一结构，形成了相互依存、相互配合的新型风险监管模式。首先，第一支柱仍是整个《新资本协议》的核心部分，但其较之《巴塞尔资本协议》扩大了风险监管范围、提高了风险监测的敏感性，使最低资本要求更好地适应不同银行的具体情况; 其次，第二支柱则强调监管当局的外部监督检查，明确了监管机关在风险监管中的任务和作用，这对资本充足要求未及规定之处是很好的补充，也实现了监管当局根据不同银行的各自情况进行有效监管的灵活性; 再次，第三支柱则是通过规定银行的信息披露义务，强化市场对于银行经营状况的约束力，这又在一定程度上弥补了第一、二支柱的监管漏洞。因此，《新资本协议》将银行、监管机关和市场三者紧密联系成一个共同体，实现了内部控制和外部监管的有效结合，形成以第一支柱为核心，以第二支柱、第三支柱为辅助的风险监管模式，最大限度地降低了银行风险发生的可能性。

第二，确立了对银行风险进行全面管理的理念。《巴塞尔资本协议》主要侧重于银行机构的信用风险，通过信用转换和风险权重将不同资产加总成风险资产额，进而以资本金充足与否来衡量银行承担风险的能力和违约破产的可能性。在当时市场环境下信用产品是银行资产的主要部分，因此，相关的监管资本要求自然围绕信用风险展开。[7]然而，随着金融创新的不断加深，特别是金融衍生产品的出现，市场风险和操作风险逐步凸显，原有的资本要求对新风险的管理明显不足。例如，1995年英国巴林银行倒闭案以及大和银行纽约分行巨额亏损案，都是由于操作风险管理不当造成的;1997年的亚洲金融危机，则突破了一般银行风险类型的界限，呈现出混合风险的形式。商业银行经营过程中面临的风险种类日益增多，每一种风险都可能导致重大的损失，甚至是整个银行倒闭。委员会1997年发布的《有效银行监管核心原则》中，将银行面临的风险类型划分为: 信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、银行账户利率风险、法律风险、信誉风险等多种类型，并认为有效银行监管应当建立在对这些风险审慎管理的基础之上。正是基于这个原因，银行风险管理从单一风险走向综合风险管理就显得十分必要。《新资本协议》适时把握了银行风险管理的变化，在监管资本要求中加入了市场风险和操作风险，并要求银行更加主动地管理其他风险因素，更加审慎地识别、量化、管理不同类型的风险。

第三，提高了银行风险监管的敏感性。《新资本协议》较之《巴塞尔资本协议》，改进了风险监管技术和监测指标，提高了风险监管的敏感性。对于信用风险，《新资本协议》提出了三种“循序渐进”的方法，即标准法、内部评级初级法和内部评级高级法。在标准法中，《新资本协议》在《巴塞尔资本协议》风险衡量方法的基础上，将银行资产的风险权重与外部评级机构的评级相挂钩，使银行对国家及中央银行的债权，不再以是否OECD成员国作为风险权重大小的判断标准，根据外部信用评估机构对信用进行评估。内部评级法则涵盖了对债务人违约风险管理和资产组合风险管理两个方面，较标准法更为进步之处在于银行通过对不同级别客户损失概率及银行潜在损失大小的掌握，更加精确地计算出为预防信用风险而备付的资本。[8]对于操作风险，《新资本协议》也将其分为基本指标法、标准法和高级计量法三种渐进的风险监管模式。并且，对于市场风险，《新资本协议》在采纳《市场修订案》的内容的基础上，将市场风险的计量方法也分为标准计量法和内部模型法。总之，《新资本协议》对于风险监管和计量都采取两种以上可选择的监管模式，并大量运用了内部模型的风险定性测量方法，极大地提高了风险监管的敏感性，满足了对不同类型银行的监管需要。

[1] 全称为: 《统一资本计量与资本标准的国际协议》(International Convergence of Capital Measurementand Capital Standards)。

[2] 全称为: 《统一资本计量和资本标准的国际协议: 修订框架》(International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework)。

[3] 参见李仁真编著: 《国际金融法》，武汉大学出版社2005年版，第124页。

[4] 参见姜波: 《商业银行资本充足率管理》，中国金融出版社2004年版，第89页。

[5] See Basel Committee，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework Comprehensive Version，June2006， para.1．

[6] International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards:A Revised Framework Comprehensive Version，June2006，para.4．

[7] 参见姜波: 《商业银行资本充足率管理》，中国金融出版社2004年版，第105页。

[8] 参见章彰、傅巧灵: 《巴塞尔新资本协议对欧洲银行业信用风险管理的影响》，载《欧洲研究》2003年第1期，第37页。

新资本协议的背景和修订意义

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