构建国际贷款人制度的法律路径及优化途径

一、全球金融危机凸显构建国际最后贷款人制度的必要性

与传统金融危机不同，21世纪初期的金融危机具有显著的系统性、强烈的突发性和高度的传染性，而国际金融一体化又减少了国内政府可资利用的应对外部冲击与传染的政策工具，所以必须加强国际合作，在国际金融体系内建造国际金融安全网，而国际最后贷款人这一国际公共品的供给尤显必要。

(一) 全球金融危机的特征

2007—2009年全球金融危机从三个方面体现了当代金融危机高度传染性的时代特征。首先，金融系统内的传染。本次金融危机最初以次贷危机的形式出现，影响范围也仅仅限于商业抵押贷款机构或商业银行的抵押贷款子公司等。然而，随着次贷危机的深化，商业银行因财务状况恶化而普遍提高放贷标准与贷款条件，导致市场流动性不足。信贷紧缩笼罩短期资金市场，导致货币市场基金的机构投资者面临陡然增大的资金赎回压力，同时，信贷紧张也加剧了业已存在的借款人房贷违约现象，并波及经营债券保险及信用违约担保产品的保险商。最后，货币、银行、证券、保险等相互联系的若干子系统危机交互并发，次贷危机演变为多重金融子系统危机的混合体。[1]所以，本轮金融危机是系统性金融危机。其次，全球范围内的传染。次贷危机发生后，除美国银行业遭受损失外，从欧洲到亚洲的多家国际性银行因广泛参与美国次贷市场而蒙受损失，这些银行大规模收缩相关业务，导致全球范围的流动性枯竭，迫使欧洲、日本、澳大利亚等央行纷纷加入救市行列，频繁向银行系统注入巨额资金。本轮金融危机的影响范围远远超过历次危机，是罕见的发生在国际金融市场核心并冲击世界的全球性金融危机。[2]最后，经济部门间的传染。在本次金融危机中，随着金融危机深化，流动性不足导致新增投资来源枯竭，金融市场尤其是股票市场的大幅度下滑带来强烈的逆向财富效应，最终，金融危机从投资和消费两个角度导致实体经济下滑。由于美国金融市场的规模数倍于实体经济总量，金融市场动荡严重冲击了实体经济。所以，为了防止金融危机的传染性风险，减少金融危机的损失，必须构建国际最后贷款人制度。

(二) 建立国际最后贷款人制度的必要性

最后贷款人是指以国家信誉为后盾，通过货币发行权对特定的金融资产进行监管和担保，并在流动性不足时提供趋于无限“终极贷款”的特殊金融机构。当一国发生金融系统风险时，由中央银行担任的最后贷款人制度就形成了保证国家金融系统安全与稳定的坚固防线。[3]随着金融全球化的发展，频频爆发的金融危机以及近年来金融危机跨国界的迅速传染与蔓延使最后贷款人这一国内法概念逐渐扩展到国际货币金融领域。不过，尽管学术界对国内最后贷款人的必要性与理论已经达成相当程度的共识，但国际社会对于是否需要国际最后贷款人却存在很大的争论。赞成者认为，金融危机的传染使得本来一个宏观经济健康与稳健的经济体面临外部金融危机的打击而蒙受重大损失，这种损失不应该发生。国际最后贷款人的存在就能够避免这种坏的均衡发生，而实现好的均衡。[4]国际最后贷款人的存在有利于国际金融体系的稳定。而且，国际最后贷款人可以使广大发展中国家以及发达国家享受高度资本市场一体化与国际资本流动的收益，而又可以避免其剧烈波动产生的外部金融危机之害。[5]反对者认为，在现有的国际金融架构下，没有世界性的中央银行，即使目前处于国际金融体系核心的IMF的资本能力也有限，它不能发行储备货币，而且IMF也没有国内政府征税的权利，它提供国际最后贷款人的成本无法得到补偿。最重要的是，国际最后贷款人制度可能会引发国际层面的道德风险。

从上述争论可以看出，反对者并没有否定建立国际最后贷款人的积极意义和必要性，只是表达了对该制度运行中的制约因素的担忧，实际上，这些制约因素通过IMF的改革和制度的构建是可以克服的。伦敦经济学院资深金融学家Goodhart教授认为IMF在许多方面比国内中央银行更有能力承担最后贷款人的重任。不能简单化分析IMF资源的有限性，这主要依赖于其资源如何使用，事实上如果国际最后贷款人能够实行负担分享的计划，那么就不需要特别多的资本。况且，IMF也在进行资源改革，其发行的SDR具有超主权储备货币的潜力。关于道德风险，它不应是决定是否需要国际最后贷款人的一个关键变量。任何保险都会产生道德风险，关键是如何把道德风险控制在可以接受的范围之内，只要国际最后贷款人的援助所获得的效用大于道德风险等负面影响，那么就应该坚持国际最后贷款人的干预。[6]所以，只要会发生金融危机，而一体化的国际金融市场为金融危机的传染提供了载体，那么国际最后贷款人的存在就是一种必需。

二、IMF作为国际最后贷款人的法律缺陷

根据《协定》，IMF的宗旨之一是“在充分保障下，以IMF的资金暂时供给会员国，使其有信心利用此机会调整其国际收支的不平衡，而不致采取有害于本国的或国际繁荣的措施。”由此，当会员国出现收支困难时，IMF应该提供帮助和贷款，这就在一定程度上把国际最后贷款人的职能赋予了IMF，因此IMF是国际最后贷款人的机构的最佳选择。而且，IMF作为国际货币体系的硬件设施，其改革也为国际储备货币制度和国际汇率监督制度的改革提供了机构支持，它是国际货币体系改革中的一项重要内容。

(一) IMF作为国际最后贷款人的角色困境

尽管IMF被赋予了部分最后贷款人的职能，而且它在20世纪80年代的拉美债务危机、1995年墨西哥金融危机以及1997年东南亚金融危机中都发挥了重要作用，但是，IMF在履行危机预防、危机管理和救助等最后贷款人职能时存在一系列问题，使其扮演的角色面临困境。

1. 作为危机预防者

一直以来，IMF都致力于促进国际资本流动的自由化，但IMF却没有建立与之相应的国际资本监管与协调制度，直接制约了IMF作为最后贷款人之危机预防功能的发挥。长期以来，IMF不公平的份额制和投票表决制导致IMF被发达国际主导，它过分强调对发展中国家和新兴市场国家的监督，但却对在全球经济和金融稳定中具有系统性影响的发达国家，尤其是对金融中心和主要储备货币发行国的监督不力。而且，在对发展中国家进行监督时，由于套用发达国家的监管理念和技术方法，监督结论缺乏合理性，遭到发展中国家的抵触。美国次贷危机爆发前，IMF没有任何预警。直到2007年4月次贷问题全面爆发并演绎成为震惊全球的次贷危机，IMF才开始关注，但也未提出有效的应对措施，这说明IMF对国际金融问题的反应迟缓，缺乏应对问题的主动性和紧迫性。而且，IMF还提出了误导性的观点，认为“缺陷被限制在了次贷市场的某些特定部分，因此不太可能造成严重的系统性威胁。”“美国的住宅市场似乎正在企稳，从总体上看，美国抵押贷款市场基本保持了弹性。”[7]可见，IMF作为危机预防者，却只能坐视危机的发生。

2. 作为危机管理者

20世纪80年代后，金融危机频频爆发，紧迫的形势并未给IMF留下太多选择的余地，更何况IMF在维护国际货币体系稳定中积累的经验也促使被历史地、逻辑地认定为提供危机救济的最适宜的国际机构[8]，IMF的职能拓展到危机管理的领域，它一度以“救火队”的形象活跃在国际金融舞台上。但是，尽管《协定》明确规定贷款涉及一国时，IMF只有权及于其宏观经济事务，而IMF却坚持认为，几乎所有事项都属于其管辖范围，因为几乎所有的结构性问题都可能影响到整体的经济表现。[9]所以，IMF的救援条件和贷款条件越来越深入到各主权国家的内部事务，如经济结构调整、取消补贴或加强竞争等。并且，IMF罔顾发展中国家的国情开出的救济药方屡屡失效。苛刻的救援条件和错误的救援方法使大多数发展中国家不喜欢甚至惧怕IMF提供的建议和有条件贷款，而发达国家不需要IMF的救援，进而忽略其作用，所以“当邻居在遭受火灾的时候，救火队员却闲在一旁”。[10]次贷危机席卷全球，但只有极少数国家向IMF寻求救援，可见IMF的管理者角色被边缘化。

3. 作为危机贷款者

近十几年来，IMF的贷款使用逐渐由向经常项目赤字提供融资转变为对抗因巨额资本突然逆转引起的金融危机。但是，IMF没有足够的资源，根本无法胜任危机发生时最后贷款人的角色。从《协定》有关规定来看，IMF救助资金的来源主要由会员国出资缴纳的份额、SDR、借款、捐款和经营收入五部分构成，目前，它不能创造无限的国际储备，因而远不能在国际范围内为流动性不足的国际提供足够的贷款。次贷危机爆发后，截至2008年下半年，IMF所掌握的金融资源约有2500亿美元，与之相对的是，难以预测和评估的国际私人资本的规模和流速对全球金融危机的引发和加剧随时可能形成毁坏性力量。[11]可见，资金短缺问题已成为制约IMF发挥危机贷款人职能的瓶颈。

(二) IMF作为国际最后贷款人运行的法律障碍

很明显，IMF不能满足国际社会对它的角色的期待，亦无法完成时代赋予它的重任。究其原因，IMF的运行机制存在着明显的法律缺陷。IMF的前任总裁康德萨斯断言，在公众眼中，IMF的合法性和有效性已日益遭到质疑。[12]这些法律缺陷成为IMF向国际最后贷款人转换的法律障碍。

1. IMF的决策机制使其决策失去了国际法的效力

众所周知，IMF的表决机制是加权表决制，并非一国一票。投票权由两部分组成，其一为会员国都拥有的基本投票权，其二为根据各国所缴份额所得到的加权投票权。由于基本票各国一样，所以在实际决策中起决定作用的是加权投票权。加权投票权与各国所缴份额成正比，而份额又根据一国的国民收入、外汇储备、经常账户支出、经常账户收入的比重及波动性等多种因素确定。目前IMF的投票权主要掌握在美国、欧盟和日本手中。美国是IMF的最大股东，具有17.67%的份额和16.727%的投票权。因IMF所有重大决策都需要获得85%的投票权才能通过，所以美国拥有了一票否决权。而西方七国在IMF中的投票权加起来达到43%，这意味着IMF所有的决议均可能被少数国家主导和控制。而且，由大国制定的份额公式也未能准确反应新的经济形势下各国的经济增长形势，以中国为代表的广大发展中国家的份额和投票权被严重低估。因此，尽管形式上是多边的，但在实际操作中，布雷顿森林体系是高度集中的。[13]在该体系下所作决策的法律效力不断地遭到质疑。根据国际法基本原理，国家之间的协调意志是国际法效力的根源。而IMF的决策机制是大国政治、尤其是美国霸权主义在这一关键性国际经济组织中最重要的体现，它阻挠了其他成员国表达意志的权力，更没有体现当今世界经济格局中各国的协调意志。所以，IMF的决策失去了国际法的有效性。

2. IMF的贷款条件违背了“不干涉内政”的国际法原则

《协定》第5条第3节规定了使用基金普通资金的条件，政府承诺在政策上作出某些改变，以此换来IMF的财政援助。但实践中，贷款条件是通过IMF和成员国的非正式协商设定的。问题是，成员国特别是弱小国家发生危机时，其力量相对于IMF来说较微弱，因此只能被迫接受IMF的指示。IMF独立评估办公室的报告也确认，尽管有时候条件反映了国家的选择，但IMF确实利用其优势采取了对危机解决不重要的长期政策。[14]综观IMF在20世纪80年代末期的债务危机及90年代后的金融危机中的救援贷款，很显然，IMF贷款条件涉及的范围越来越广，不仅包括一国宏观经济政策方面的改革和调整，也逐渐包括了诸如公司管理、银行规制、税收改革、贸易自由、消除外国投资管制、允许外国银行和公司设立子公司以及控制价格等通常由一国政府来管理的事项。而且，其严苛的条件还延伸到社会和文化政策领域，如人权、军费开支、社会福利项目、政府腐败及环境保护等。[15]这种明显与国际法基本原则相悖的事实也得到了IMF高级官员的承认。曾任IMF第一副总裁的斯坦利·费舍尔认为: “过宽的条件可能侵犯了一国对于规划的自主权。”原任执行董事的贝拉通过对IMF的条件的分析得出，尽管IMF是一个重要的运用某种机制解决金融危机的国际金融机构，但是其施加的政治和经济指令却超出了管辖范围，并违反了成员国的主权意愿。

3. IMF成员国的权利义务的分配不平衡，违背了公平原则

IMF是西方发达国家主导建立的，所以在制定章程及行使职能时，明显体现出发达国家与发展中国家权利与义务不平衡的特征。表面上，加权表决制和贷款的条件在权利义务的一致性方面是合法的。但如果将两者综合考察，其不公平性将会凸显。少数发达国家拥有对IMF的控制权，他们通过贷款的条件强求需要借款的国家采纳一定的金融和经济政策，但他们自己却因为不可能向IMF寻求类似贷款而没有遵守这些政策的义务。IMF的有控制权的富国坚持单边义务，而IMF则是这种单边义务的有力的推动者。综观发达国家主导制定的IMF的贷款条件，主要包括避免庞大的财政预算赤字、加强金融机构的监管以避免激进和不审慎的操作实践、关闭或重组陷入困境的金融机构、贸易政策自由化、提高外资的准入机会等。如果美国向IMF借款，那么美国20世纪80年代的储蓄和贷款危机、日益宽松的公司治理标准，会计和审计丑闻等都是对IMF贷款条件的严重背离。[16]但显然，IMF的义务是不可能对这些有控制权的国家产生约束力的。

4. IMF的危机管理职能超出了《协定》的授权

布雷顿森林体系崩溃后，《协定》授予IMF的职权没有发生根本性的变化。但是，在80年代的债务危机和90年代的金融危机后，IMF一方面履行协助成员国收支平衡这一原有的职能，另一方面，它开始将注意力转向长期的经济建设和发展领域，并频繁地回应威胁整个国际金融体系的危机。作为这种转变的结果，IMF已将职能深入到未曾授权和没有行为能力的领域。它拓展了监督的范围，从汇率政策的监督延伸到所有影响外部稳定的政策的监督; 它发放中长期结构调整性贷款，与世界银行的职能出现交叉; 它发放补充储备贷款，对金融危机进行管理和救援。而且，在这类贷款附加的条件下，IMF开始关注破产法、知识产权法、司法改革以及其他为市场提供便利的法律和机构安排，并深入到公司治理甚至政治管理 (通过关注腐败) 的领域。显然，IMF的职权出现了“从宏观到微观”的蠕升。[17]而根据国际法理论，国际组织的法律人格是派生的，它的法律权利能力和行为能力是由其章程明文规定的，越出章程规定的职权而擅自行动，应被视为非法。[18]所以，IMF的危机管理职权并无合法的依据。

三、IMF在危机后的改革成果及法律评析

2007—2009年全球金融危机的爆发为IMF的改革提供了难得的机遇。为了为国际货币体系的改革提供更好的机构支撑，改变会员国对IMF的负面印象，全球金融危机爆发后，IMF主动从治理结构、贷款机制、可贷资源等多方面进行了改革，并取得了一定的成果。这些成果为IMF成为国际最后贷款人提供了条件和可能性。

(一) IMF的治理结构的改革及法律评析

为了更有效率地开展工作和更具合法性，IMF必须真正地代表全体187个会员国的利益，所以IMF必须进行份额和投票权改革，以增强新兴市场和发展中国家的话语权和代表性。早在2006年的新加坡年会上，IMF 就启动了名为“份额与声音”(Quota and Voice) 的治理结构改革议程，这个议程最后形成了2008年协议，该协议含三个主要部分: (1) 在2006年批准将中国、韩国、墨西哥和土耳其的份额增加近40亿特别提款权的基础上，将54个国家的份额增加200亿特别提款权，相当于300亿美元。新兴市场国家是这次总共4.9%的份额转移的主要受益方。例如，韩国的份额增加了106%，新加坡增加了63%，土耳其增加了51%，中国增加了50%，印度增加了40%，巴西增加了40%，墨西哥增加了40%。(2) 将基本票扩为原来的三倍，这将增强低收入国家在基金组织的话语权和参与度。(3) 为提高非洲国家的代表性，IMF执董会的非洲席位将具更大灵活性，可以任命第二位副执董。2011年3月，代表着基金组织总投票权85.04%的117个会员国立法通过了这个改革方案，2008年协议已经生效。继达成2008年改革协议后，IMF又在2010年12月15日批准了另一个治理改革一揽子方案，即2010年协议。协议的主要内容有: (1) 总份额扩大一倍，将超过6%的份额转移至有活力的新兴市场和发展中国家。这次份额调整后，印度和巴西将继中国和俄罗斯之后，也跻身IMF十大股东之列。份额的转移主要来自一部分先进经济体和石油生产国的份额比重减少。同时，为了保护最贫穷成员国的话语权，IMF向这组别的国家给予特别的份额分配，以维持它们的投票权比重。(2) 调整IMF执董会的构成，从而为增强有活力的新兴市场和发展中国家在IMF日常决策行动中的代表性铺平了道路。来自欧洲先进国家的执董会成员数量将减少两个，所有执董将由选举产生，取消了目前部分执董由任命产生的做法。执董会的规模将保持24个席位，每8年对此审议一次。为了使2010年协议生效，会员国必须同意相关的《协定》修正案。全体会员国已经同意尽最大努力在IMF的2012年年会之前批准该协议。

2008年协议的生效，是增强IMF合法性的重要里程碑事件。[19]协议提高了基本票的比重，并且IMF会员国一致同意，基本票占总投票权的比例在未来将保持不变，这使基金组织的最小成员国(其中很多国家为低收入国家) 在机构的审议活动中获得了更大的话语权，捍卫了国家主权平等原则。同时，它极大地提高了份额被低估的新兴市场国家的份额，使份额分配能更好地体现现今世界的经济布局。对执董会席位的改革也可以提高非洲国家的代表性。2010年协议继续将份额从部分发达国家向发展中国家转移，并通过执董会席位的改革增加新兴国家在IMF日常决策行动中的代表性，这些措施都将极大地提高IMF的合法性。但是，即使2010年协议生效，发达国家的份额比重仍为57.7%，投票权比重为55.3%，其中，G7的份额和投票权比重分别为43.4%和41.2%，美国的份额和投票权比重分别为17.4%和16.5%，发达国家仍然拥有IMF的主导权。

(二) IMF的贷款机制的改革及法律评析

次贷危机爆发后，IMF为了能有效地参与国际救援活动，于2009年3月24日宣布了IMF的贷款框架的重大改革方案，全面改革贷款机制，扩大贷款项目的灵活性，减少不必要的附加条件。此次改革主要包括以下几点措施: 对IMF的贷款条件进行现代化改革; 新增“灵活信贷额度 (Flexible Credit Line，FCL)”，取代“短期流动性工具 (SLF)”; 提高“备用信贷安排 (Stand-by Arrangements，SBA)”的灵活度和可获得性; 将非优惠贷款限额提高1倍，改革后各会员国能够获得的年度贷款以及累积贷款的额度分别为份额的2倍与6倍; 调整和简化贷款成本及到期偿付结构;放松对低收入国家优惠贷款的审批条件; 停止部分没有实际作用的贷款工具等。2010年8月30日，IMF改革FCL，将其信用额度期限延长1倍 (灵活信贷额度安排可以批准为1年，或者2年，在1年后对资格进行一次中期检查; 而在此之前，其期限为6个月，或者1年，在6个月后进行一次检查); 取消成员国可获得资金不超过其在基金组织份额1000%的隐性上限，可用资金将取决于具体国家的融资需要; 以及加强有关程序，要求执董会提前参与评估预计可获资金水平及其对基金组织流动性状况的影响。除此之外， IMF还创建了新的预防信贷额度 (Precautionary Credit Line，PCL)，提供给具有稳健政策但可能不符合较高资格要求的灵活信贷额度的成员国。预防信贷额度的特点包括: 简化的事后条件，旨在减少那些在资格审查过程中发现的任何经济脆弱性，并通过半年规划检查监测进展情况。在安排批准后可以获得高达份额500%的前倾式拨付，并可使总贷款数在12个月后达到份额的1000%。IMF加强并扩大了危机预防工具，在加强全球金融安全网的工作上迈出了重要一步。[20]并且，IMF进一步关注低收入国家的社会支出，对优惠融资机制进行了全面改革。新的框架包括增加资源、将贷款限额提高1倍、在2011年年底之前保持零利率，以及在2011年之后引入新的利率结构来确保优惠程度的提高等。

这些改革方案在一定程度上关注了发展中国家的利益，向公平的法律原则迈进了一步。首先，从2009年5月1日起，IMF的所有贷款 (包括低收入国家的贷款规划) 都不再使用结构性实绩标准，这有利于增强借款国对改革计划的自主权。长期以来，IMF所实施的宏观经济业绩计划中通常附加结构性条件，这些条件因有“干涉成员国内政”之嫌而饱受诟病。结构性条件实绩标准给借款国国内政策的余地太小，经过改革后，借款成员国在选择适当的宏观经济政策和结构性政策时将拥有更大的决策权和灵活性。其次，加强备用安排、提高贷款限额、简化贷款结构等对发展中国家(包括低收入国家) 有利。改革备用安排 (SBA) 可以使没有资格利用FCL的成员国能够将SBA用做危机防范工具; 提高贷款限额使成员国确信它们能够获得充足的资金满足融资需要; 调整和简化成本与期限结构有助于建立从IMF借款的正确激励机制; 改革优惠贷款机制可以增强IMF向低收入国家提供短期和紧急融资的贷款工具。[21]但是，改革方案并未根本改变发达国家利用其实际控制的IMF为其自身利益服务的事实，以表面的公平掩盖了事实上的不公平。从表面上看，FCL是一个所有成员国都可使用的危机预防工具，一旦批准一国使用该工具，就不再有条件限制。但是，符合FCL严格的“事前条件”的国家并不多，绝大多数发展中国家不可能获得FCL。根据IMF的说明，确定资格过程的核心是就以下方面对成员国作出事前评估: 一是拥有十分强健的经济基本面和体制政策框架; 二是正在实施非常强劲的政策，并且过去具有持续的实施记录; 三是仍然承诺在今后继续实施这种政策。2009年4月17日和5月6日IMF先后通过了墨西哥和波兰的FCL申请。其实，美国和墨西哥、欧盟和波兰之间的经济关联度相当高，FCL一旦使用，将有利于美国和欧盟在墨西哥和波兰受困的资金安全撤离，因此，FCL的实际最大受益者是美国和欧盟。

(三) IMF的资金来源模式的改革及法律评析

金融危机爆发后，为了提高可贷资金的数额，IMF从SDR的分配、借款、经营收入、份额等多方面进行了改革。在2009年4月2日伦敦峰会上，G20的领导人同意将IMF的贷款能力扩大至原来的3倍，达到7500亿美元。增加的资金由两个部分构成: 其一， IMF于2009年8月普遍分配了相当于2500亿美元的特别提款权，使特别提款权增至此前的近10倍。其二，IMF通过与21个成员国签订双边借款协议和债券购买协议，获得承诺金额2500亿美元。2010年4月12日，执行董事会通过了一项关于扩大新借款安排和提高其灵活性的建议。根据该建议，新借款安排将扩大到大约5886亿美元。并且，2010年底完成的第十四次份额总检查将使IMF的永久资金扩大1倍，不过，份额增资生效后 (预定于2012年年会的时候)，新借款安排下的资金将会相应缩减。此外，2011年2月28日，《IMF协定》关于扩大投资授权的修正案正式生效，这一方面加强了IMF的合法性，另一方面也增强了IMF资金可持续的新收入模式。随着投资授权的扩大，IMF将能提高平均预期回报率，并且随着时间的推移调整其投资战略，使之更加独立于向成员国授予的贷款。

IMF的可贷资金的扩充，无疑为IMF充当最后贷款人提供了资金支持。但是，即使将IMF的贷款能力扩大到原来的3倍，IMF的资源与全球GDP之比仍低于IMF成立之初的水平，与全球资本流量之比则低得更多，远远不能满足最后贷款人的资金需求。所以， IMF的资金来源的改革仍待深化。

四、将IMF构建为国际最后贷款人的法律对策

为了防范金融危机和稳定国际金融秩序，国际社会必须建立一个正式的最后贷款人。IMF虽然部分地承担了国际最后贷款人的职责，但因其治理结构的不公、监督职能的虚无、可用资源的匮乏和贷款工具的僵化，目前它很难扮演真正的国际最后贷款人的角色。尽管IMF最近几年的改革取得了一定的成就，但要将其构建为国际最后贷款人，必须深化IMF的制度改革。

(一) 提高IMF治理结构的合法性

作为国际最后贷款人，IMF应以维护全球金融稳定为己任，应代表全体成员国的利益而不是仅仅反映发达国家的利益。所以，必须加强IMF的公正性和独立性。

1. 进行机构改革，加强对IMF的内部监督

《协定》第20条明确规定了IMF的组织结构和决策机制。IMF设立理事会、执董会、总裁及其工作人员，而加权表决制使IMF的内部结构更类似一个大型“股份有限公司”。但在这个“公司”内部，只有股东会和董事会，却缺少一个履行内部监督职能的监事会，所以大股东侵犯小股东利益的情形频频发生。在IMF不可能采纳“一国一票”的共识下，有必要增设监督机构以制约理事会和执董会的权力，而2001年设立的独立评估办公室有能力担此重任。曾任IMF法律顾问的堪萨斯大学的法学教授John W. Head提出，IMF应该修改独立办公室的职能，使其更大程度地独立于IMF的执董会: (1) 规定由IMF执董会以外的实体委任一个或更多的专家成员; (2) 制定一个新的程序，使控诉IMF违反其政策或章程的案件可以不经执董会对IEO的工作程序的审查而直接提交给IEO; (3) 创设一个官职，调查IMF官员的舞弊行为，位于该职位的官员有权受理和调查来自任何个人、任何机构或任何国家提出的IMF没有依其授权行事的指控; (4) 要求独立办公室的听证会对社会公众公开，会议纪录可供公众查询; (5) 要求理事会和执董会对来自独立办公室的每份评估建议都要发表公开的回应。[22]如果独立办公室被赋予了解决IMF和成员国争端的职权，制定了公开透明的工作程序，吸收了不代表任何主权国家立场的专家人士，那么独立办公室可以作为IMF的监督机构写入《协定》的修正案中。只有这样，IMF的组织机构才能趋于完善。

2. 进行份额改革，完善IMF的决策机制

IMF的份额和投票权分配反映了强烈的历史继承性，损害着IMF在全球治理中的合法性。目前，2008年的新份额公式已经生效，但发达国家的份额比重仍高达60.5%，其中G7的比重为45.3%，发展中国家的份额只占39.5%，发达国家主导IMF的现状并未改变。建议修改份额公式，继续将份额由发达国家向新兴市场和发展中国家转移，使两大利益集团的份额各占50%。改革后的份额公式会影响投票权的分配，但不可能根本弥补加权表决制的缺陷。目前，能采取的改革措施有: (1) 基本票的比例回归。基本票用于保护较小国家的利益，然而多次增资使基本票的比例从1945年的11.3%降低到2%，目前虽将基本票提高了3倍，但仍未回归到1945年的水平，为保护弱小国家的发言权，应继续提高基本票的比例。(2) 采纳名人委员会的建议，取消美国的一票否决权。重要决策要由“双多数”，即投票权的多数和成员国的多数共同通过。而且，要提高决策的否决门槛，即应规定重要决策由70%～75%的投票权通过，从而防止个别国家阻挠基金组织的决策，以确保通过的决定得到大多数成员国的拥护。(3) 重新分配执行董事，建立一个更具代表性和灵活性的执董会。(4) 通过公开、透明的优选程序在世界范围内选任IMF的总裁及高级官员，不再囿于国籍，以避免美国等西方大国在决策中的隐性权力的渗透。

(二) 正式赋予IMF作为国际最后贷款人的职能

依据《协定》的规定，IMF的核心职能主要是对成员国外汇安排的监督及对面临收支平衡压力的成员国提供贷款帮助。但20世纪80年代后，IMF的传统职能逐渐向应付各种金融和经济危机转变，由于《协定》并未明确规定IMF具有上述职能，所以IMF面临着“越权”的指责和批评。根据国际法原理，必须通过《协定》正式授权，IMF才能成为合法的国际最后贷款人。

1. 重新定位IMF的宗旨

根据《协定》第1条的规定，IMF的宗旨是促进国际货币合作，维持汇率体系稳定，通过贷款帮助成员国维持收支平衡，推动国际贸易发展，促进高就业与经济的可持续增长。这一规定使IMF的宗旨过于宽泛，并与其他国际金融组织的宗旨出现重叠， IMF的职能游离不定或者滑向其他国际金融机构的领域，从而使得它的有限资源没有被运用于紧迫需要的地方。比如现在IMF从事的长期贷款与贫困减少与增长战略应属于世界银行的职能范畴。为了让IMF能顺应时代的需要，建议将IMF的宗旨修改为通过组织全球货币金融合作与提供国际最后贷款人的国际金融危机管理服务而实现国际金融体系的稳定与发展，以便让IMF发挥它自建立以来的核心功能。在这一核心宗旨实现后，促进贸易发展和高就业，减少贫困与经济增长都会成为IMF实现宗旨后的良好结果。

2. 明确规定IMF的职能

根据《协定》的规定，IMF的职能主要有: (1) 协助成员国建立多边支付制度，消除外汇管制。(2) 对全球宏观经济与金融政策的监督，也包括汇率的监督，在此基础上为成员国提供政策建议。(3) 提供信贷，主要是向成员国提供短期贷款以克服临时性国际收支困难。可见，《协定》并未授予IMF处理金融危机的权能，更未明确规定IMF作为最后贷款人的职能。作为国际最后贷款人，提供危机贷款是其核心职能，而监督和危机管理是其核心职能的自然延伸。所以，《协定》应从“危机防范者”、“危机管理者”和“危机贷款者”三个方面加强IMF的职能。首先，改革备受诟病的监督机制，赋予监督职能新的内涵。IMF前总裁卡恩承认，监督正是IMF各项职能中最薄弱的环节。IMF应通过加强与成员国的双边磋商和多边磋商，提高监督效率，建立“坦诚、客观、独立的监督机制”。IMF应当摆脱政治因素的影响，公平地实施监督职能，既对发展中国家和新兴市场国家进行监督，也对国际金融中心所在国和主要储备货币发行国进行监督。全球政策监督为预防金融危机、提供危机信贷提供必备的信息支持。其次，加强IMF危机管理的职能。IMF应制定危机贷款的原则、条件、程序等，主持债务重组、贷款条件执行、监督与评价、“受灾国”间政策的协调等工作，管理危机，防止金融恐慌。并且，要设计危机后期的退出机制，协助成员国经济的恢复。最后，强化IMF的危机贷款的职能。IMF应当将SDR改造为超主权货币，提高其国际储备资产的地位，定期有规律地发行SDR，以扩大资金来源。同时，为使资金更好地发挥维护金融体系稳定的功能，IMF应将贷款目的限定在危机救助和短期收支失衡的救助两方面，即将IMF的贷款类型分为两大类: 危机信贷和收支失衡信贷。所以，IMF向长期面临国际收支问题的低收入国家提供中期支持的主要工具“中期信贷”业务应当转移给世界银行及其他地区发展银行，只有这样才能实现IMF的核心宗旨。

(三) 制定IMF作为国际最后贷款人发放危机信贷的法律原则

为了实现IMF向真实的国际最后贷款人的转变，除了IMF对贷款工具的改革外，IMF在提供危机信贷时还应该遵循以下几个原则:[23]

(1) 这种贷款只有在发生金融危机的情况之下才能提供。这条原则保证了IMF有限的资源全部用于维护全球金融稳定，防止IMF偏离其核心宗旨。有了这条原则，IMF现有的信贷资源足够保证金融稳定。这种国际最后贷款人信贷援助必须是短期性质，而且以同期国际金融市场利率为基础，加上一定的管理费率。危机信贷应该具有超优先权，即金融危机国家的债务，无论有无担保或者抵押，在追索权上都低于国际最后贷款人。

(2) 这种贷款优先满足发展中国家和部分中等发达国家。因为发展中国家尤其是那些已经融入全球化体系但自身又不足以抵御外部冲击的新兴市场国家最需要国际最后贷款人的信贷援助与危机处理技术支持。发达国家尤其是主要发达国家，它们国内的最后贷款人有足够的能力应付金融危机，而且他们的汇率都实行自由浮动，他们发生货币危机的概率很小，同时这种影响也相对较弱。所以，如果资源有限，应当优先满足发展中国家的需求。

(3) 事前设定危机信贷的基本条件。满足预设条件后，IMF将快速向金融危机国家提供贷款，不需要再经过审议或者谈判。在有可能威胁全球金融体系稳定的特殊情况之下，没有满足预设条件的国家同样可以得到国际最后贷款人的援助。但是，预设条件的设立要公平适度，不得具有歧视性，不能将广大发展中国家排除在外。IMF评估成员国是否满足预设的基本条件时，可以通过IMF平时的全球政策的监督机制获取信息。

(4) 国际最后贷款人的工作方式、管理原则要对外公布。这是透明度原则的要求，同时也有助于成员国与国际金融市场参与者形成正确的预期，从而采取更为谨慎的金融政策，最终有助于预防金融危机的爆发。而且，IMF如果遵从这些原则，也将有助于减少来自主要发达国家国内的政治经济干预，从而更有利于实现其维护整个成员国利益的宗旨。没有这条原则，IMF的暗箱操作容易导致国际金融危机处理的政治化，最终将损害全球金融稳定与所有成员国的共同经济利益。

(四) 构建防范道德风险的法律制度

如果IMF转变为国际最后贷款人，它将面临双重道德风险:一方面受援国预期有国际最后贷款人提供足够的、确定的信贷支持，它将更倾向于超额向外举债，对本国经济金融风险置之不理。另一方面，受援国的国际债权人有意放松或疏忽对其信贷风险的控制，一味地追求高额的回报，因为他预期债务国因发生偿债困难陷入危机时，国际最后贷款人会提供援助资金来保护他们的利益。一般而言，第一重道德风险的发生几率相对较小，因为受援国产生道德风险的后果是国际信誉下降和经济实力下滑，这对任何一个主权国家来说都是巨大的成本和代价。因此，在有国际最后贷款人的条件下，道德风险更多地表现为后者。

为了降低最后贷款人引起的道德风险，学者们提出了不同的学说和对策: (1) 最后贷款人古典理论的创始人巴杰特建议，对中央银行提供的最后贷款人信贷援助实施“惩罚性利率”; (2) 金融史专家金德尔伯格提出了“建设性模糊法”，指出中央银行应以随机概率提供最后贷款人公共产品，这样，金融机构就会面对一定的不确定性，从而不会过度冒险。很显然，防范国内最后贷款人的道德风险的对策并不完全适用于国际最后贷款人。不过，这些建议为防范国际最后贷款人的道德风险提供了思路，建议IMF采用以下法律对策: IMF作为国际最后贷款人的制度框架必须公开，以便市场与公众知晓，如果出现金融动荡与危机，最后贷款人会满足市场对于高能货币的需求，保证健康的金融系统不会因此而受到严重的影响，被危机传染的国家若满足预设条件就可以得到紧急信贷。但是，对于首先爆发危机的国家，如果是因其自身原因而出现金融困难或者丧失清偿力，则由IMF详细评估后再决定是否给予贷款援助以及是否需要承担惩罚性利率。另外，加强IMF的监督职能，也可以预防危机的发生，在一定程度上降低了道德风险。IMF作为国际最后贷款人，在给国际社会带来金融稳定的效用的同时，不可避免地带来了道德风险，但只要这种道德风险能够通过制度的约束而被控制在合理范围内，那么就不能因为道德风险而否认国际最后贷款人存在的意义。

[1] 参见何焰: 《国际货币基金组织治理金融危机的法律问题研究》，武汉大学2009年博士学位论文，第36页。

[2] 参见杨绪彪: 《美元本位制下美国金融危机的形成与国际传染机制研究》，华东师范大学2009年博士学位论文，第61～62页。

[3] 参见吴永辉: 《论国际货币体系中最后贷款人的构建》，载《云南大学学报法学版》2010年第1期。

[4] B. Eichengreen，A. Rose，and D. Wyplosz，Contagious Currency Crisis， Scandinavian Journal of Economics，1996，98 (4)，pp.463-484．

[5] Fischer，Stanley，On the Need for an International Lender of Last Resort， Journal of Economic Perspectives，1999，13 (4)，pp.85-104．

[6] C.A.E.Goodhart，H. Huang，The Lender of Last Resort，Journal of Banking and Finance，2005，29 (5)，pp.1059-1082．

[7] 何焰: 《国际货币基金组织治理金融危机的法律问题研究》，武汉大学2009年博士学位论文，第179～180页。

[8] 祝小兵: 《国际货币基金组织的改革动因及目标评述》，载《世界经济研究》2009年第6期，第28页。

[9] See Catherine H. Lee，To Thine Ownself Be True: IMF Conditionality and Erosion of Economic Sovereignty in the Asian Financial Crisis，University of Pennsylvania Journal of International Economic Law. 2003，Vol.winter: p.880．

[10] See Hector R.Torres，The Fire Fighters of the IMF，International Economy，2008，Vol.36，p.22．

[11] 李本: 《国际货币基金组织改革的职能趋向》，载《法学》2010年第4期。

[12] See Michel Camdessus，International Financial Institutions: Dealingwith New Global Challenges，Washington: Per Jacobsson Fundation，2005，p.17．

[13] See Benjamin J. Cohen，A Brief History of International Monetary Relations，in Jeffry A. Friedenand David A. Lake，International Political Economy:Perspectiveson Global Power and Wealth，New York: St. Martin's Press，1987， p.222．

[14] See IMF's Independent Evaluation Office，Evaluation of Prolonged Useof IMF Resources， http: //www.imf.org/external/pubs/ft/EPUI/2002/pdf/chap3． pdf． May4，2009．

[15] See John W. Head，Seven Deadly Sins: An Assessment of Criticisms Directed at the International Monetary Fund，University of Kansas Law Review，2004， Vol.April，pp.521-582．

[16] See John W. Head，Seven Deadly Sins: An Assessment of Criticisms Directed at the International Monetary Fund，University of Kansas Law Review，2004， Vol.April，pp.566.

[17] See Robert Hockett，From Macro to Micro to“Mission-Creep”: Defending the IMF's Emerging Concern with the Infrastructural Prerequisites to Global Financial Stability，41Colum. J. Transnat'l L. 2002，pp.153-156．

[18] 参见王虎华: 《国际公法学 (第二版)》，北京大学出版社、上海人民出版社2006年版，第399页。

[19] IMF，IMF Surver--Important Milestone Reached to Reinforce IMF Legitimacy， March 03， 2011， http: //www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2011/NEW030411A.htm.

[20] IMF，A Step Closer to a Stronger Global Financial Safety Net，IMF Survey Magazine，August 30，2010，http: //www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2010/POL083010A.htm．

[21] 参见占云生、汪浩、李万业、郑其敏: 《对国际货币基金组织贷款新政的评析》，载《中国集体经济》2009年第7期。

[22] See John W. Head，Seven Deadly Sins: An Assessment of Criticisms Directed at the International Monetary Fund，University of Kansas Law Review，2004， Vol.April，p.571．

[23] Mishkin，Frederic S.，The International Lender of Last Resort: What Are Issues?Germany: Kiel Institute of World Economics，Kiel，2000. 转引自郭建伟:《最后贷款人——公共产品角度的研究》，复旦大学2006年博士学位论文，第195～197页。