国际汇率监督制度改革的法律路径优化

一、全球金融危机背景下改革国际汇率监督制度的动因

1978年生效的《牙买加协定》使国际货币体系进入浮动汇率时代。浮动汇率的支持者从理论上描绘了一幅美丽的图景，然而现实中却完全是另一番景象: 布雷顿森林体系运行中的国际收支失衡问题依然存在，各种新的问题又层出不穷，短期汇率波动频繁剧烈，中长期汇率失衡时常发生，不稳定的货币投机肆意横行。[1]与此同时，监督各国外汇安排的法律制度却相对软弱。波动剧烈但缺乏公平有效的监管的国际汇率制度成为本轮全球金融危机的重要推手。并且，危机爆发后，国际货币汇率混乱，汇率战一触即发，美国试图通过迫使其他国家货币升值来实施弱势美元政策，以便将危机后经济结构调整的压力、责任和成本转移给其他国家。所以，必须改革国际汇率监督制度。

(一) 防范金融危机重演的重要手段

牙买加体系下，各国可以自由选择符合其自身利益的汇率制度安排，这在很大程度上使汇率制度成为大国追求权力和自身利益最大化的手段。美国等发达国家允许本国货币的汇率在金融市场依供求关系自然调整，但汇率的浮动难以确定参照物，所以IMF对主要国际货币的汇率波动缺乏监管标准，监管存在困难。而且，发达国家利用浮动汇率制来影响、操纵别国的经济政策，使别国在相对丧失货币政策的独立性的情况下更容易遭受外部冲击，以美元为中心的汇率体制成为当前国际金融领域危机频发的重要根源之一。本次金融危机的爆发和蔓延证明现行的汇率体制可能会放大金融危机对金融部门和实体经济部门的冲击，而且美国完全可以利用汇率制度转嫁危机，逃避责任。所以，要避免金融危机再次爆发，必须加强和完善对主要国际货币发行国的汇率政策的监督机制。

(二) 建立稳定的国际货币体系的重要支柱

世界经济的增长和均衡发展离不开稳定的国际货币体系，而国际汇率监管制度是建立稳定的国际货币体系的重要支柱。所以，《协定》制定了汇率监督制度。其第4条第1款要求各会员国保证同IMF和其他会员国合作，以保证有秩序的外汇安排，并促进建立一个稳定的汇率制度。具体而言，各会员国应: (1) 努力以自己的经济和金融政策来达到促进有秩序的经济增长这个目标，既有合理的价格稳定，又适当考虑具体国情; (2) 努力通过创造有秩序的基本的经济和金融条件和不会产生异常混乱的货币制度去促进稳定; (3) 避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其他会员国不公平的竞争优势; (4) 奉行同本节所规定的保证不相矛盾的外汇政策。为了敦促会员国履行上述实体义务，《协定》第4条第3款第2项规定IMF应对各会员国的汇率政策行使严密的监督，并应制定具体原则，以在汇率政策上指导所有会员国。各会员国应该向IMF提供为进行这种监督所必要的资料，在IMF提出要求时，应就会员国的汇率政策问题同基金进行磋商。但是，由于该条款的软法性特征，有学者认为就磋商义务本身的含义而言，它在法律上是有名无实的。[2]所以，要建立稳定的国际货币体系，必须制定详细、具体、明确、公平的汇率监督规则。

(三) 改革国际储备货币法律制度的重要保障

如前文所述，改革国际储备货币法律制度的现实路径是建立有管理的多元化储备货币体系，未来的国际储备货币除了美元、欧元等国际货币外，还可能包括国际化后的人民币或改造后的SDR等。但是，实现这个目标的过程中可能带来另外一种不稳定因素: 作为储备资产的货币之间的汇率无序波动，国际货币体系主导权的争夺将日益激烈和显现。有学者预测各国货币汇率有效协调这一公共品将会迟迟难以提供，世界主要货币间的汇率将更加动荡，世界经济未来的不确定性将增大。[3]斯蒂格利茨报告中甚至认为要引入多货币储备体系，可能需要呼吁恢复固定汇率机制，而在目前的政治条件下，这似乎不太可能。[4]所以，要实现建立多元化的储备货币体系的目标，必须解决多个国际货币竞争态势下可能带来的汇率无序波动，否则新的货币体系仍然缺乏稳定性和可靠性。而目前的国际汇率监督法律制度显然难以担此重任。

二、国际汇率监督制度的演变及法律评析

徒法不足以自行，所以IMF意图对各会员国的汇率政策进行严密的监督，监督的方式为磋商。《协定》第4条磋商分为定期磋商和特别磋商，在具体的实践中，IMF的监督和磋商还可分为国别性的、区域性的和全球性的监督和磋商。国别监督按照第4条进行，也称双边监督，区域性监督是IMF与货币联盟等区域性货币安排和组织举行定期讨论，检查区域货币安排的政策，全球性监督(多边监督) 是IMF对国际货币体系和国际金融市场的发展的监督，其工具是《世界经济展望》和《国际资本市场报告》。但是，监督和磋商的结论并不具备法律效力。由于第4条没有详细规定监督的标准和程序，IMF依据第4条第3款先后出台了两个关于汇率监督政策的决定。

(一) 《1977年汇率政策监督指引决定》

在牙买加体系下，会员国可以自由选择汇率安排，但是，如果对会员国的汇率义务缺乏监督，国际货币体系就会出现混乱。为了制定具体规则为会员国的汇率政策提供指导，1977年4月29日， IMF理事会通过了《汇率政策监督指引决定》(简称“1977年决定”)，形成了双边监督为主、每隔两年审查执行情况的汇率政策监督体制。它由一般原则、汇率政策监督的三项指导原则和汇率监测指标三部分组成。它的一般原则基本是对《协定》第4条的重述和说明。它指导会员国汇率政策的三项原则是: (1) 会员国应避免通过操纵汇率或国际货币体系来妨碍国际收支的有效调整或取得对其他会员国不公平的竞争优势; (2) 会员国在必要时应干预外汇市场，对付失序状况，例如对付本币汇率破坏性的短期变动等。(3) 会员国在采取干预政策时应考虑其他会员国的利益，其中应顾及本币被干预的国家的利益。1977年决定的第三部分规定了汇率政策监督的指标，即如果出现以下情况的，IMF应视为需与会员国讨论: (1) 在外汇市场进行持续、大规模的单向干预; (2)以国际收支为目的的不可持续的官方或准官方借款，或过度的、长时间的短期官方或准官方的借贷; (3) 出于国际收支目的，实行大幅强化或长期维持对经常交易或支付的限制性或鼓励性措施; 或出于国际收支目的，实行或大幅修改对资本流入或流出的限制性或鼓励性措施; (4) 出于国际收支目的，实行非正常鼓励或阻止资本流动的货币和其他国内金融政策; (5) 汇率表现与基本经济和金融条件无关。1995年IMF对1977年决定修改时，增加了第 (6)项指标: 会员国出现了不可持续的私人国际资本流动。

在约30年的运行过程中，1977年决议显露出明显的局限性:(1) 监管范围过于狭窄。它只关注对汇率政策的监督，而忽视对其他国内经济政策的监督。尽管1977年以后的实际监管已经将监管范围扩大到货币政策、财政政策等其他国内经济政策的监督，但条款本身却一直没有修订，这就造成了法规和具体实践的脱节。[5](2) 1977年决定无法应对其诞生后的30年间对国际货币体系稳定构成重大挑战的一些变化。该决定反映了布雷顿森林体系崩溃之后牙买加体系运转之前的现实，关注的是主要是出于收支平衡目的的汇率操纵和短期汇率变动; 而1977年以来与汇率有关的最普遍的问题却是，各国财政政策与货币政策的不一致及由于国内收支不平衡而引起全球经济失衡，以及国际间大规模的资本流动与其监管机制的缺失而导致的区域性或全球性金融动荡。(3) 1977年决定对于IMF如何实施汇率监督提供的指导甚少，没有规定监督的范围和方式，也缺乏对监督的重点等的规定。[6]

(二) 《2007年对会员国政策双边监督的决定》

1. 2007年新决定的出台背景

由于1977年决定的上述缺陷，自2006年7月起，IMF的一个工作小组着手研究修改1977年决定的可能性和具体方案。经过近1年的准备，该工作小组于2007年6月将其修改建议提交到执董会讨论。由于新的决定并不增加会员国的义务，所以，只需要50%多数票即可通过。6月15日，执董会通过了《2007年对会员国政策双边监督决定》(简称新决定)，这是30年来IMF执董会首次对第4条进行重大修订。

在IMF发布的官方文件中，IMF对这次修订的背景进行了解释:[7]首先，这次修订是IMF中期改革战略的一个组成部分。面对当今迅猛发展的经济与金融全球化趋势，IMF认为有必要重新审视基金组织的未来发展方向，实施一项面向未来的中期战略。中期战略包括许多内容，如份额、投票权和收入模式的改革等，但对监管进行现代化改革是IMF中期战略的一个核心组成部分。其次，新决定的目的是通过弥补1997年决定的缺陷，使会员国更好地履行《协定》第4条所规定的义务。但是，除此之外，新决定的出台与全球经济失衡及其调整困境有着密切的关系。近年来，美国贸易逆差节节攀升，美国国会保护主义抬头，认为人民币汇率低估导致了美国工作岗位流失，并要求IMF在扭转全球失衡 (主要是经常账户失衡) 和监督发展中国家汇率干预方面承担更多的责任。美国财政部在美国国际经济学会等智库的支招下，提出了修改《1977年决定》的建议。[8]

2. 2007年新决定的主要修改点

第一，拓宽了双边监督的范围。为了帮助IMF将监督重点放在对国际货币和金融稳定至关重要的问题上，新决定引入了“外部稳定”的概念。根据新决定第一部分第5条规定，IMF双边监督的重点是会员国采取的那些对目前或未来的外部稳定可能产生显著影响的政策。IMF在对每个会员国进行双边监督时，汇率政策总是监督内容，货币、财政和金融部门政策 (既包括这些政策的宏观经济方面，也包括与宏观经济有关的结构方面) 也是如此。对于其他政策，只有当它们显著影响目前或未来的外部稳定时，才予以考察。可见，外部稳定对于确定IMF双边监督的范围具有重大意义。正如韩龙教授所论，IMF在监督中以外部稳定为中心，以对外部稳定具有的重要影响为半径，确定了汇率监督需要审视的各会员国的政策范围。[9]IMF的管辖权得以扩展，它不仅有权监督会员国的汇率政策，而且可以外部稳定为依据监督会员国的其他宏观经济政策。

第二，增加了指导会员国汇率政策的新原则。IMF认为，外部稳定处于IMF汇率监管职能的核心地位，所以将外部稳定原则作为指导会员国汇率政策的第四项原则。“外部稳定”是指不会或不太可能导致破坏性汇率变动的国际收支状况。当国际收支状况不会或不太可能导致破坏性的汇率调整时，就实现了外部稳定。这要求: (1) 基本经常账户 (即剔除周期性波动、临时冲击、调整时滞等暂时性因素后的经常账户) 大体保持平衡，在这种情况下，一国净对外资产头寸的发展变化与该国经济的结构和基本面相一致; (2) 资本和金融账户不造成资本流动急剧变化的风险，这种风险可能因融资约束而产生，也可能通过积累或维持脆弱的对外资产负债结构而产生。如果基本经常账户不处于平衡状态 (原因可能是汇率政策，也可能是不可持续的国内政策或市场不完善)，汇率就发生了“根本性失调”。换言之，根本性汇率失调是指实际有效汇率偏离均衡水平，而均衡水平是指符合经济基本面的经常账户所对应的汇率水平。[10]结合IMF对于“汇率根本性失衡”概念的解释，外部稳定实际上是要求会员国的国际收支状况及汇率水平与其经济的基本面保持一致。

第三，对“汇率操纵”概念进行了澄清。新决定从主客观两方面澄清了“汇率操纵”的认定标准。从客观要件看，所谓汇率操纵是指那些事实上已经影响到汇率变动的政策措施，这些措施既包括促使汇率变动也包括阻止汇率发生应有变动的措施。从主观要件看，操纵汇率包括两层意思: 一是会员国采取的政策措施旨在影响汇率变动; 二是会员国有通过低估汇率造成根本性汇率失衡的故意，并且会员国造成根本性失衡的目的在于获得增加净出口。[11]

第四，调整和增加了汇率监测指标。新决定新增了一个监测指标，即“大量和持续的经常账户逆差或顺差”，尽管汇率 (作为价格) 与经常账户 (作为数量) 是一个硬币的两面，但由于经常账户在评估一国外部发展变化中具有核心作用，所以新决议添加了经常账户平衡这一指标。[12]另外，新决定对原有指标进行了修改: 用对外资产的积累取代官方的短期贷款; 增加了与官方或准官方借款和私人资本流动有关的流动性风险，而不仅仅只关注这两个指标的可持续性和清偿风险; 明确了根本性失衡的含义，新决定将汇率根本失衡厘定为与经济基本状况不符的汇率表现的标志。

第五，制定了监督规则。[13]监督是一种以对话和劝说为基础的合作过程; 对话需要坦诚: IMF必须做好准备向成员国传达明确的、有时是困难的政策信息，并坦诚地向IMF会员国所代表的国际社会通报; 监督必须公平，无论国家大小和发展程度如何，应一视同仁，同时，还应对各国的具体国情给予应有的注意。尊重各国国情尤其指，应考虑到所建议的政策调整对成员国政府除外部稳定之外的其他目标的影响; 双边监督应建立在多边视角的基础上，即在对各国进行评估时，应考虑到全球环境对一国的外溢影响以及一国政策对国际货币体系的外溢影响; 监督应采用中期视角。

3. 新决定的法律缺陷

首先，新决定的立法目的有偏私之嫌。根据《协定》，IMF所禁止的操纵行为应该包括了四种情形: (1) 为妨碍国际收支的有效调整而操纵汇率; (2) 为取得对其他会员国不公平的竞争优势而操纵汇率; (3) 为妨碍国际收支的有效调整而操纵国际货币体系; (4) 为取得对其他会员国不公平的竞争优势而操纵国际货币体系。但是，新决定仅对第二种情形进行了解释，而对其他三种情形都未涉及。如果说新决定未能对操纵国际货币体系的两种情形进行明确，主要是因为《协定》的第4条的规定及解释不明确[14]，而且新决定的立法依据是“IMF应对各会员国的汇率政策行使严密的监督”，那么新决定对第一种情形的忽略则反映了新决定的立法目的有偏私之嫌。因为新决定的出台更多的是IMF所接受的来自以美国为首的发达国家的“命题作文”，其所希望解决的问题是狭隘而短视的——发达国家所声称的由于发展中国家大量出口所导致的发达国家的巨额逆差及经济失衡。[15]同时，美国并无动力去调整收支失衡，而是利用美元的中心地位使国际收支失衡持续恶化，所以，为了让美国逃避调整收支的责任，美国主导的IMF自然不会约束为妨碍国际收支的有效调整而操纵汇率的行为。

其次，新决定缺乏法律的客观性。完善的法律，意味着在法律制定之先要有对调整对象的内在规律的完善的、客观的认知和诠释。但是新决定中的不少新规则，缺乏充分的理论基础，没有客观真实地反映经济规律，受到了不少经济学家的质疑。新决定的一个突出变化就是引入了“外部稳定”概念，但会员国的汇率政策必然会对外部稳定产生实质性影响吗? 有经济学家指出，汇率政策与外部稳定的关系问题，还需要深入的理论论证。[16]可见，新决定纳入“外部稳定”原则的理论基础并不成熟，它过分强调汇率政策对一国实现外部稳定的作用，缺乏科学性。而且，识别外部稳定的核心标准缺乏法律上的确定性。根据“外部稳定”概念，经常项目应处于均衡状态，但是，对于经常项目失衡的判断并不容易，在很大程度上取决于研究方法。此外，经常项目失衡是否一定会引起汇率根本性失衡? 均衡汇率的定义又是什么? 2007年IMF在新加坡召开的均衡汇率研讨会上，多数专家学者认为IMF提出的均衡汇率理论与宏观经济的实际运行并不吻合。IMF汇率问题协调小组(CGER) 的研究方法和理论模型在实践上尚未被广泛认可和使用，尤其是在这次全球金融危机中并没有得到证明。[17]2011年7月21日，IMF发布的与中国的《第四条磋商工作人员报告》中称，人民币按均衡实际有效汇率法、外部可持续性法和宏观经济平衡法衡量的低估程度分别为3%、17%和23%，以此再度敦促中国让人民币升值。对此，中国政府授权中国驻IMF的代表发布一份长达6页的声明，指出不应根据对未来经常账户的不确定预测来评估币值低估程度，而且三种方法得出的结果差距如此之大，用低估的23%的数据来指责中国人民币汇率严重低估，这是带有很大的偏见的。可见，缺乏科学的监测标准，IMF的汇率监管制度很难发挥实效。

最后，新决定缺乏法律的公正性。新决定更多体现了发达国家的战略利益，汇率监督机制表面上的公平掩盖了实质上的不公平。从表面上看，新决定对实施汇率监督所采取的观测指标进行说明时，无一例外地逐一同时列举了顺差国和逆差国所面对的各种失衡现象，以印证全球经济失衡，逆差国与顺差国肩负共同责任。但是，对发达国家而言，由于其货币在经常项目和资本项目下都已实现了可自由兑换，在国际贸易和国际投资中可以直接以本币作为支付手段，其汇率风险较小，国家干预和对冲汇率的必要性和程度都较小。而且，发达国家多已实现自由浮动的汇率制度，本币汇率波动通常被认为是市场机制作用的结果，不大可能与影响外部稳定联系起来。所以，新的汇率监督政策对发达国家的影响和约束都不大。但对于广大发展中国家而言，则要承受更多的监管压力。亚洲金融危机后，部分发展中国家经常项目转为顺差，外汇储备快速积累，成为资本净输出国。然而新决定将经常项目和外汇储备状况作为新的监测标准，明显增加了发展中国家的调整压力。此外，发展中国家本币不是可兑换货币，需要采用其他货币充当国际结算手段，外汇市场不发达，需要央行培育市场。发展中国家资本市场不断发展完善的过程中，各国央行对外汇市场进行必要的干预是必不可少的。而且，大部分发展中国家实行中间汇率制度，这些国家有必要通过外汇市场干预以实现汇率稳定，避免汇率剧烈变动对本国经济带来的冲击。新决定过分关注发展中国家的汇率政策，实际上忽视了汇率自由浮动的发达国家应承担的政策调整义务。

三、国际汇率监督制度改革的法律对策

尽管IMF通过新决定引入了汇率监督的新原则，调整和增加了监督指标并且在一定程度上澄清了汇率操纵的概念，试图加强双边监督的监管职能，但是，新决定未能彻底解决原先IMF汇率监督体系下存在的那些悬而未决或模糊的问题，而且由于它存在明显的法律缺陷，又为双边监督带来了一些新的问题。况且，多年来IMF将注意力集中在汇率政策的双边监督上，却忽略了对操纵国际货币体系的监督，全球金融危机的爆发使国际社会开始质疑单纯进行汇率政策的监督是否能促进汇率体系的稳定。所以，在全球金融危机的背景下，国际汇率监督制度必然面临着更广泛、更深入的改革需求。

(一) 拓宽国际汇率监督法律制度的调整范围

如前文所分析，IMF协定禁止的操纵行为应该包括四种情形，而IMF目前只对其中一种情形出台了监督的指导原则和规则，对其他三种情形都闭口不谈。事实上，要实现IMF“保证有秩序的外汇安排，并促进一个稳定的汇率制度”的宗旨，必须对上述四种操纵行为全面进行监督。如果只关注对操纵汇率的监管，而漠视对操纵国际货币体系的监管，无异于舍本逐末。

就“操纵国际货币体系”而言，只可能是世界上主要流通货币 (如美元、欧元、日元) 的发行国才能做到的事情，对于广大尚未能完全实现货币自由兑换的发展中国家而言，操纵国际货币体系本来就是一件不可能完成的任务。所以，《亚洲时报》刊登的美国一位经济学家的文章说: “由于美元是世界贸易和金融的首要储备货币，美国通过其利率政策，事实上是全球操纵汇率的‘蛇头’。”[18]中国驻IMF执行董事葛华勇也指出，如果从世界经济格局仔细审视，就会发现对全球系统性稳定有关键影响的主要是发行国际储备货币的国家。以美国为首的发达国家作为新决定的推动者，故意忽略对操纵国际货币体系的监管，显然是不想作茧自缚。

就“为妨碍国际收支的有效调整而操纵汇率”而言，美国等发达国家也难逃操纵嫌疑。在美元本位制下，美国根本没有动力和意愿去调整贸易逆差和收支失衡。美国马萨诸塞大学经济学博士弗拉德沃尔夫2007年2月在一篇文章中说: “外国人对美国资产的购买和对美国借款人的贷款抵消了美国贸易逆差造成的净美元外流……美国还可以用美元借债，其持有的国外资产有75%以上不是按美元计价。这意味着，如果美元贬值，美国持有的资产升值，它的负债就贬值。”美国通过美元贬值就可以维持多年的贸易逆差，并可以抗辩美国采取的是浮动汇率制，美元的贬值是市场决定的，而不是人为操纵的。事实上，无论新自由主义怎么说，当今，甚至在历史上，没有任何政府，特别是美国政府，听任其货币汇率取决于市场力量。事实上，市场力量是根据中央银行关于利率变动的考虑，以及政府税收和贸易政策作出相应预期和回应的。[19]所以，如果不对美国这种操纵汇率的行为进行监管，世界经济的失衡可能会带来更大的金融动荡。

因此，IMF应该注意操纵汇率与操纵国际货币体系间的内在联系，避免现有指导汇率监督文件的不对称性，将国际汇率监督制度的调整对象拓宽到《协定》中明文规定的四种操纵行为，从而达到综合全面监管的目的。

(二) 增强国际汇率监管法律制度的客观性

由于新协定没有理清汇率政策与外部稳定、经常项目失衡与汇率根本性失调之间的科学联系，所以新决定缺乏客观性。为了顺应经济规律，IMF在汇率监督工作中应当注意以下几点: 其一，IMF不应忽略全球不均衡的最大差异与背景，即发达国家与发展中国家市场经济经验、经历的不同，以及两者在经济实力、金融规模、市场影响、收益效率以及体制观念的巨大不同。在当今全球经济失衡严重的前提下，以经常项目赤字或盈余来界定汇率操纵，显然脱离现实。IMF从一国经常项目长期赤字或盈余的现象来评判一个政策的取向，具有相当的片面性。其二，IMF需要更深刻地分析造成外部不稳定的真实原因。IMF在应对当今国际经济不平衡的局面时，不应只着眼于个别会员国的汇率政策，而应当将这种不平衡置于IMF所建立并维持的国际货币体系的大背景下来考察。美国巨额贸易逆差是当前国际金融货币体系安排的必然结果，美元持续地产生贸易逆差，成为全球经济正常发展的必要条件。由于美元本位制下没有对美元发行的纪律约束，美国的宏观货币政策的随意性导致美元币值不稳定，给世界其他国家特别是发展中国家的汇率制度和汇率政策带来了极大的困难。美元的过度供给不仅造成全球流动性过剩，而且直接危及其他货币的汇率走势，从而造成外部不稳定，严重危及国际货币体系的稳定性。所以，现在的全球经济失衡，不过是“特里芬难题”的再现，而其根源，不在于中国或某个发展中国家的汇率形成机制或汇率失衡问题，而恰恰在于以美元为主导的现行国际货币体系的内在运行机制。[20]如果不充分认识这个根源， IMF的汇率监督制度就会有失偏颇。

在上述认识的基础上，IMF必须加强对相关经济理论的研究。IMF应确定如何才能使有关汇率事务的分析工作更有重点和框架。为了更好地评估汇率水平，IMF应制定并完善必要的分析框架，列出分析问题的重点和次序，同时利用现有方式制定与各国的讨论有关的建议。虽然理论上对是否能准确决定均衡汇率的可能性存在疑问，IMF仍需要对一定汇率水平下其外部竞争性作出评估，评估的关键是真实有效汇率，不论其采用何种汇率机制，都需要评估该汇率水平是否适当，并且要注意到实际汇率偏差不一定只在钉住汇率机制下才会有。而且， IMF应进一步研究有哪些根本原因造成了监督数据提供方面的严重问题，并应研究如何才能改进鼓励制度。[21]

(三) 增强国际汇率监督法律制度的公平性

IMF自成立以来，一个重要的宗旨就是防止成员国发生国际收支逆差和货币危机，因此，其对于成员国汇率政策的监督重点一直是经常项目逆差的可维持性以及相应的货币高估问题。在发生危机的成员国申请短期救援贷款时，IMF也常常将控制政府支出和实施货币贬值作为其“贷款条件性”的最重要内容。但是2007年新决定通过外部稳定的概念的引入，强调了顺差国的汇率政策有可能会引起相关国家的外部不稳定，将IMF汇率监督制度的监督重点由逆差国转至顺差国。虽然监督重点转变了，但我们发现监督的重点对象却没有改变，依然是发展中国家。近些年来，得益于国内经济政策的转变和全球化的努力，这些当年的贸易逆差国有部分转变为现今的贸易顺差国，在新的汇率监督体系下，他们仍然是被监管的主要对象。而以美国为代表的发达国家继续可以游离于IMF的汇率监管体系之外，这样的监管体系明确缺乏公平性。

IMF汇率监督重点应当是作为国际储备货币的美元、欧元和日元。因为正是这些主要国际货币之间汇率水平波动巨大且缺乏稳定性，国际金融才动荡不定，这也是发展中国家和地区货币金融动荡的重要外在因素。2007—2009年的全球金融危机以极端的事实证明了美国的国内货币政策和财政政策所引起的外部不平衡对世界经济的破坏力。美国采取的长期低利率刺激了次级贷款的高速发展，一些收入低又不稳定、应该租房的人在没有适当政策引导的情况下贷款买房，而又在利率提高、房价下降的情况下无法还贷，引发了金融体系的动荡。危机爆发后，美国政府和美联储等不断推出各种救市方案，最终美国推出了两轮量化宽松的货币政策，其背后的机制，则是全球的美元持有者共同分担美国本土金融市场的风险和损失。显然，这些政策往往更能引起外部不稳定，IMF应该加强对发达国家经济政策的评估。IMF在评估一国的汇率政策时，对可能影响汇率稳定的低利率政策也进行综合分析、评估。这正是次贷危机前IMF的汇率监督中缺失的一个环节，需要将来在汇率监督中加强的一个方面。[22]从公平的角度来看，为了维护国际汇率体系的稳定和国际收支平衡，发达国家和发展中国家都肩负着责任，但由于两者对世界经济的影响力和能力的不同，建议在汇率监督体系中引入“共同但有区别”的责任原则[23]，由发达国家和发展中国家加强汇率合作，共同担负维护汇率稳定的责任，同时根据不同国家的不同能力承担不同的调整责任。

(四) 构建国际汇率的多边监督法律机制

《协定》第4条第3款 (a) 项要求IMF“监督国际货币体系，以保证其有效运行”，这一规定为IMF的多边监督活动提供了法律基础。2007年新决定在双边监督中的评估和建议将参考多边框架并与其保持一致，此多边框架包括相关的全球和地区经济环境的有关方面 (包括汇率、国际资本市场状况以及各会员国之间的重要联系)。这在一定程度上将双边监督、多边监督以及区域监督连接起来。[24]但是，相较于双边监督制度而言，IMF对多边监督的规范明显滞后。作为新采用的政策手段，在面临全球经济合作问题上，多边磋商无疑具有最可行的效力。IMF在中期战略中也提到需要更多采用多边视角来进行汇率监督，因此，多边监督方式在越来越密切的国际经济联系中越来越重要。所以，IMF亟须加强多边监督，尽快完善多边监督的法律机制，以更快更准确地发现全球范围内的系统性风险。目前，多边监督的方式是由执董会审查一年发表两次的《世界经济展望》和《全球金融稳定报告》。这两份报告展示工作人员对全球经济前景及不同国家应采取的适当政策所进行的分析，它包含了对世界经济、主要区域、单个国家的经济前景的分析，对全球宏观经济变量和物价指数进行预测。另外，IMF每年一度的《国际资本市场报告》也有一小部分来自于区域部门或货币与汇率事务，在近年来已获得越来越多的重视。2011年7月新上任的IMF总裁拉加德也表示，IMF须通过研究处理全球相互依存关系来加强多边监督，并提出《溢出效应报告》应成为一个永久性的监督工具。尽管在实践中，IMF正在形成多边监督的习惯性做法，但相关的法律规则却处于缺失状态，应当提高IMF宏观经济监测结果的透明度以及约束力，特别是提高IMF宏观经济监测职能对没有向IMF提出借款请求的发达成员国的约束，有必要研究多边监督的目的、原则、标准、程序、方式等，为多边监督提供法律的指引。

[1] 参见丁志杰: 《浮动汇率: 存在未必合理》，载《中国金融》2008年第2期。

[2] F. A. Mann，Money in Public International Law，in Prdueildes corus-Hague Academy of International Law，Vol.96，1959，p.43． 转引自王贵国: 《国际货币金融法》，法律出版社2007年版，第176页。

[3] 参见夏斌、陈道富: 《有管理的浮动汇率制度: 中国转轨时期的选择》，载《内蒙古金融研究》2011年第2期。

[4] 参见［美］约瑟夫·E. 斯蒂格利茨: 《斯蒂格利茨报告: 后危机时代的国际货币与金融体系改革》，江舒译，新华出版社2011年版，第203页。

[5] 参见张礼卿: 《评IMF“新决定”及其对人民币汇率政策的影响》，载《国际金融研究》2008年第1期。

[6] 参见韩龙: 《国际金融法前沿问题》，清华大学出版社2010年版，第115页。

[7] IMF，Executive Board Adopts New Decisions on Bilateral Surveillance over Member's Policies，Public Information Notice No.07/69，June21，2007．

[8] 参见温建东: 《国际货币体系监管规则的新变化——评〈2007年双边监督决定〉及其操作指引》，载《中国货币市场》2009年第10期。

[9] 参见韩龙: 《IMF汇率监督制度的新发展及其对策》，载《法商研究》2008年第2期。

[10] IMF，IMF Surveillance—The 2007 Decision on Bilateral Surveillance， IMF Factsheet (June 2007)，http: //www. Imf. Org/external/np/external/np/exr/facts/surv07.htm．

[11] International Monetary Fund，Bilateral Surveillance over Member's Policies，Executive Board Decision-June15，2007，Annex，para. 2．

[12] 参见韩龙: 《人民币汇率的国际法问题》，法律出版社2010年版，第131页。

[13] 参见温建东: 《国际货币体系监管规则的新变化——评〈2007年双边监督决定〉及其操作指引》，载《中国货币市场》2009年第10期。

[14] 参见韩龙: 《IMF汇率监督制度的新发展及其对策》，载《法商研究》2008年第2期。

[15] 参见贺小勇、管荣: 《WTO与IMF框架下人民币汇率机制的法律问题》，法律出版社2010年版，第83页。

[16] 参见陈全功: 《论汇率政策与外部稳定——兼评IMF2007年决定》，载《广东商学院学报》2007年第5期。

[17] 参见温建东: 《国际货币体系监管规则的新变化——评〈2007年双边监督决定〉及其操作指引》，载《中国货币市场》2009年第10期。

[18] Henry C. K. Liu，The US As Lending Currency Manipulator，Asia Times， February14，2007．

[19] Henry C. K. Liu，The US As Lending Currency Manipulator，Asia Times， February14，2007．

[20] 参见贺小勇、管荣: 《WTO与IMF框架下人民币汇率机制的法律问题》，法律出版社2010年版，第83页。

[21] 参见詹才峰: 《IMF汇率监督制度研究》，西南政法大学2009年博士学位论文，第117页。

[22] 参见詹才峰: 《新形势下国际汇率监督制度的演变方向》，载《上海金融》2009年第4期。

[23] 参见贺小勇: 《IMF〈对成员国汇率政策监督的决定〉对中国汇率主权的影响》，载《法学》2008年第10期。

[24] 参见韩龙: 《国际金融法前沿问题》，清华大学出版社2010年版，第115页。