IMF治理金融危机的理论基础深入解析

著名经济学家安妮·克鲁格 (Anne O. Krueger) 曾提出研究国际组织的三种角度: “第一，检验合作的激励或能够从合作中得到的潜在收益，以及达成能够实现帕累托最优结果的规则或制度的可能性; 第二，研究与国际交易相关的国际公共产品或外部性，然后分析能够供给等量公共产品的可替代机制; 第三，运用公共选择理论分析国际制度或组织，寻求理解其演进的理论基础和方式。”[1]受其观点启发，笔者认为，对IMF治理危机问题的思考，也可以从生态学、经济学、国际关系学等多个角度切入，以汲取更多养分，提升研究的理性与精度。

一、金融资源论

(一) 金融的资源属性与IMF治理危机

从生态学角度看，金融是一种资源，具有自然属性和社会属性。金融资源的自然属性是指金融是一国最基本的战略性资源，也是一种稀缺资源。金融资源的战略性地位使金融发展战略成为各国经济发展战略的重要组成部分。金融资源的社会属性是指金融是一种可对其他所有资源 (包括自然资源和社会资源) 进行配置的特殊资源，是社会财富全球配置的主要途径。它源于价值的积累和凝结，在此基础上产生索取权、支配权和拥有权。从自然人和法人到国家和国际组织，各类金融主体都不同程度地拥有某些分配、调节、使用金融资源的权力和权利。金融资源的社会属性强化了金融的敏感性和稀缺性，加剧了金融的脆弱性与竞争性。

金融资源论为传统的国际金融理论注入了新的血液，也为我们认识IMF及其对金融危机的治理提供了新的视角:

第一，IMF是重要的金融资源开发者。既然金融是一种稀缺的战略性资源，那么选择金融资源的开发者就显得非常重要。适格的金融资源开发者，将为金融资源的合理开发和利用提供基础条件和安全保障。IMF是当今世界最重要的国际金融组织，也是重要的国际金融资源开发者。IMF的全球性、权威性、常设性、专业性、法律性等特征，决定了IMF在国际金融资源开发中应居于主导地位、承担主要责任，而这又对其开发金融资源的绩效提出了更高的要求。

第二，IMF是国际金融资源的集散与配置中心。根据金融资源的开发和使用地域，我们可将金融资源分为国内金融资源与国际金融资源。国内金融资源主要是指在一国境内开发和使用的金融资源，通常由主权国家自主开发; 国际金融资源是指在一国境内开发或者多国联合开发，并在国家间跨境使用或共享的金融资源，通常由国际组织开发，或者由若干国家合作开发。国际金融资源主要分为国际货币资源、国际资本资源、国际金融体制资源和国际金融商品资源四大部分。IMF是国际金融资源的集散与配置中心，有权对国际货币资源、国际资本资源、金融商品资源进行开发、管理和配置。同时，IMF也是国际金融体制资源的核心部分。

第三，IMF治理危机是对金融资源不合理开发与配置的矫正。金融危机是金融资源过度开发和滥采乱伐的结果。金融是国家的战略性资源，我们一方面应重视其开发和利用，发挥其对于社会经济运行的积极作用，促进世界经济的增长; 另一方面要防止无序开发和滥采乱伐，反对以邻为壑的资源掠夺。IMF对金融危机的治理，实际上是对金融资源过度开发和滥采乱伐的防范、矫正和补救，是建立在国际合作基础上、以《IMF协定》为法律基础和执行保障的一种危机应对方式，旨在减少金融危机的发生，避免金融危机对国际经济环境的破坏和对国际经济结构的扭曲。

(二) 国际货币资源与IMF治理危机

国际货币资源主要涉及国家的货币主权、国际货币体系、国际通用货币、汇率制度等内容，这是金融资源中最基础、最核心的部分，也是最具活力和张力的部分。作为基础性资源，货币资源对其他金融资源的开发和配置具有决定性意义。不论是延伸性的资本资源，还是派生性的商品资源或体制性资源，都是以货币资源为基础的资源再开发和再配置的结果，是对货币资源的再利用和再创造。IMF是国际货币资源的主要开发者和配置者。以IMF为中心的国际货币体制的内容涉及国际本位货币的确定和形式、货币资源开发主体的职能、货币资源开发与配置的对象及过程的法律界定、货币资源流动渠道的规范与流动效率的评价标准、货币资源配置过程所形成的数量累积渠道与储藏状态的规范等。

随着金融全球化、自由化和电子化的推进，区域货币的创设、电子货币的使用等新的货币问题不断涌现，推动国际货币制度的快速发展。在这些问题中，最突出并亟待解决的当属货币危机问题。历史上几乎每一次金融动荡，都来自货币基础地位的动摇。当代金融危机中的大部分肇始于货币危机。[2]货币危机的频繁发生，揭示了当代国际货币体制存在的重大缺陷。由于IMF的宗旨和职能在于合理开发和配置货币资源、协调国家间的货币关系、促进货币的稳定与合作、禁止竞争性汇率贬值等，因此，当代货币危机频繁发生，与IMF运作失灵有关，IMF难辞其咎。国际货币体制的破旧立新，是IMF面临的关乎生存和发展的必然选择。IMF应抓住机遇，力争在建立国际汇率协调机制、改革特别提款权及国际储备制度、加强对短期资本流动和国际汇率的监管、促进国家间货币合作和信息交流、建立货币危机的预警与处理机制等方面有所作为。为此， IMF至少应研究以下问题: 以《IMF协定》为基础的现行国际货币制度在防范和救助货币危机中的作用; IMF贷款条件中的货币处方的效果及其改革; 货币冲击的防范和货币危机的救助; 与欧洲、亚洲、非洲和美洲等各区域的货币金融合作和危机治理合作; 帮助发展中国家改革汇率制度、维护货币安全。

(三) 国际资本资源与IMF治理危机

国际资本资源主要涉及国际资本资源的开发与配置环境、国际资本资源的流动机制、国际资本资源的配置效率以及不同国家对国际资本流动的鼓励和限制政策等。

国际游资是国际资本资源的组成部分，是一种国家之间的财富索取权。其得失最终导致的是国际社会成员之间的财富再分配。国际游资的冲击是当代金融危机频繁发生的重要原因之一。对利益的追逐使国际游资不断地寻找机会，在不同国家之间、不同市场之间聚散游离。总结索罗斯狙击英镑以来的历史，国际游资在其游动过程中，其投机机会的获得基本上是从国家金融与国际金融之间的矛盾中选择的。哪个国家的对外金融决策和行为背离了自身初始条件允许或给定的国际金融体制，哪个国家的金融领域就可能成为国际游资青睐的对象，因为这个国家的对外金融体制或制度，如汇率体制、国际储备、对外开放度等方面，为国际游资提供了可能获利的机会和条件。[3]

作为国际资本资源的组成部分，国际游资的存在和发展是不以人的意志为转移的。在金融全球化和自由化背景下，国际游资四处出击、追逐利益、频繁扰动国际金融市场是必然的趋势。要治理金融危机，就必须对包括游资在内的国际资本资源进行合理开发、有序开发和适度开发，尽可能地避免恶意游资的集中攻击对国家财富的“掠夺性索取”。而由于资本资源的开发权通常分散在社会经济集团和私人手中，且国际游资发起攻击大多利用了国家间金融发展不平衡及金融开放度的差异，因此，合理开发国际资本资源仅仅依靠国家不行，还必须依靠国际金融组织，依靠金融资源的国际立法，加强对金融资源流动的国际监管。IMF作为全球性、权威性和专业性国际组织，可通过设置“金融海关”等手段对发达国家和发展中国家的资本流动加强监控，引导国际资本流动的方向，掌控国际资本流动的节奏，鼓励直接投资型资本的跨国流动，遏制投机型游资的恶意流动。

(四) 国际金融体制资源与IMF治理危机

国际金融体制资源主要包括国际金融秩序、汇率体制、国际金融法律法规等。把体制作为资源，早在西方体制经济学中就有相关的论述。国际金融体制资源之所以成为国际金融资源的组成部分，一个重要原因就在于其与其他金融资源一样，具有稀缺性。基于此，有学者提出了“金融危机在未来社会是一种常态”的观点来告诫世人。[4]

金融体制资源开发的约束因素包括: 第一，金融决策者的决策能力，即对金融运行环境的把握能力和程度，以及对国际金融领域金融体制的综合认识与借鉴能力。第二，一定时期金融领域对现代科学技术的驾驭能力。有些体制资源的开发和利用需要特殊的科技手段作为保障，否则即使开发出资源也无法充分发挥其功能。第三，已开发的金融体制资源的功能状态。体制资源是一种功能性资源，其功能的发挥依赖于一定时期的金融运行环境，环境的改变，其体制资源的功能即会同时改变。建立在特定金融运行环境下的金融体制资源的功能发挥程度必然依赖于这个特定的环境。对现存环境的依存度高，当体制与环境相协调时，正效应则会得到充分的发挥，当依存度逐步下降时，体制资源的功能也会逐步下降，负效应就会产生。当金融体制资源的功能趋于下降时，金融体制资源的开发必须针对变化了的金融环境重新展开——即进行金融政策和法规的调整。IMF治理金融危机的过程，也是国际金融体制资源开发和利用的过程。

二、成本收益论

经济学使人精明。从经济学角度看问题，可以迅速把握事物的现状，判断事物的走势。制度的衰亡一般与成本收益有内在关系，IMF治理金融危机涉及的法律制度也不例外。我们研究IMF治理危机的必要性、可行性和发展趋势等问题时，可以借鉴制度经济学的成本收益理论。

(一) 制度经济学的成本收益论概述

制度经济学的成本收益论主要从三个方面展开研究: 第一，制度均衡。任何一项制度的确立、变革或更新，都是人们进行成本与收益比较的结果。如果一种制度安排和制度选择的净收益大于零，并在几种可供选择的制度安排和制度结构中净收益最大，那么，这项制度就为人们所中意，人们对该项制度便产生需求。当制度需求与制度供给相当时即达到了制度均衡，人们无意也无力改变。第二，制度非均衡。当一种制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构，人们就会对原制度产生不满，试图对原制度加以改变或突破，进行制度创新。但如果制度创新的动力不够强大且需要较高成本，那么，潜在的制度供给便无法取代原有的制度供给，产生“意欲改变而又尚未改变”的制度非均衡。第三，制度创新。当新制度的社会潜在净收益大于现行制度的社会净收益、个别潜在净收益也大于现行制度的个别净收益时，就会既有制度创新的需求，又有制度创新的供给; 既有制度创新的动机，又有制度创新的能力，制度非均衡开始向新的制度均衡转变，制度创新实际发生。从实践看，制度创新与其说是取决于制度需求，不如说是取决于制度供给。

(二) 从成本收益论看IMF的存废之争

如前所述，国际社会对IMF治理危机的权能和表现，不乏诟病与质疑之声，轻则要求改革IMF、完善其职能，重则要求废弃IMF、代之以新的机构。IMF何去何从? 我们不妨从制度经济学的成本收益论角度加以考量。

第一，另起炉灶既不经济也不现实。根据制度经济学原理，制度的衰亡取决于其成本与收益的内在关系。当我们试图废弃IMF而代之以新安排时，应对两者的净收益进行比较，如果新旧安排的净收益均大于零，则选择其中净收益更大的一种。由于制度创新需要较高的成本，因此，如果只需以较小的成本对现行制度和安排加以补充、改善和修正便可达到较为满意的收益，则制度创新的需求和动力不会强大和持久。因为制度需求毕竟是由制度的社会净收益决定的。我们认为，目前还没有一个实质性的东西支撑一个新的国际货币金融体系，改良IMF机制的成本比推倒重来要小得多。

第二，IMF仍是当今最重要的危机治理者。国家固然是治理危机的中坚力量，所有向金融系统注入流动性的操作一般都在国家层面进行。但当代危机的国际化决定了其治理离不开国际组织的领导和参与。在国际层面上，与其他国际组织或机制相比，IMF是最重要的金融监管者和危机救济者，部分地充当了国际最后贷款人的职责。国际清算银行根本没有钱，大多数国家协调机制只是纯粹的讨论场所，20国集团的法律基础和机制化方面的局限制约了其地位和作用的提升。

(三) IMF治理危机的成本分析

虽然治理危机需要耗费成本，但危机必须治理，任由危机肆虐只会造成更大的损失。当然，只有治理危机的成本小于可能的收益，IMF才有承担危机治理责任的驱动力，其危机治理才是可持续的。与收益相比，成本的计量更为直接和客观。[5]以下笔者拟说明IMF治理危机的主要成本，并在此基础上提出降低成本的思路。

1． IMF治理危机的成本

IMF治理危机的成本包括信息采集与调研成本、政策评估成本、集体行动成本和道德风险等。

第一，信息采集与调研成本。IMF要有效地防范和处理金融危机，必须从成员国那里收集货币、金融和其他相关的经济信息，并确保这些信息的充分、及时和准确。信息收集后，IMF要组织专家对这些信息进行必要的归类和统计，并以此为依据，适时地发布金融危机预警信号，动态地监控国际金融市场的变化，制定相关的国际货币金融政策和制度。IMF从事这些活动所需要的成本，随着金融全球化和自由化背景下国际金融市场动荡的加剧，显示出逐年上升的趋势。为准确把握危机成因、采取有效的应对措施以避险减损，IMF需要对受灾国进行必要的调研，以区分情况采取救济措施。

第二，政策评估成本。当IMF成员国就治理金融危机的某项决策或规则达成一致之前，成员国政府必须知道一种政策或规则的实施对其国家的经济与金融活动会产生怎样的影响，否则无法作出参与或配合的决定。这就需要IMF评估有关国家的经济金融政策、协助有关政府拟定金融危机的治理方案，这无疑需要花费成本。评估经济政策的效果十分困难，评估政策的跨国效应就更加困难，花费的成本往往很高。

第三，集体行动成本。评估政策需要成本，执行政策同样需要成本。当IMF筹集救助资金、组织债务减免或危机救助谈判时，就会产生集体行动成本。从效率与效果看，国家集体行动比单个国家独立行动更为有利，但国家达成一致的前提是能从集体行动中获益。由于各国的利益不同，对同一问题的看法不同，因此采取集体行动的成本较高。在需要采取共同行动时，IMF的成员国又都只想享受其他国家调整之成果却不愿承担相应的义务。如果某一成员国在其中采取欺骗行为，其他成员国对此的反应将会是撤销合作，这就要求对国家集体行动进行有效的管理。集体行动成本将给危机治理的国际合作造成巨大障碍。

第四，道德风险。道德风险是危机救济中最大和最难控制的成本。道德风险会带来持久的负面影响，可能导致整个金融体系更趋脆弱。道德风险的高低与危机救济方式密切相关。国际和国内最后贷款人的救济方式选择有所不同，两者涉及的道德风险也是不同的。首先，如果债权人恐慌是由政府“资产—负债”严重的长短期错位引起的，则政府理应为自己的决策失误承担责任。如果发生债权人恐慌的国家可以随意地获得国际最后贷款人的救济，其结果是产生巨大的道德风险。其次，国际最后贷款人在救济方式选择上的局限性，也决定了其行动更容易引起道德风险。那么，国际最后贷款人能否借鉴或效仿国内最后贷款人的做法，向整个国际货币体系注入流动性呢? 不行。因为国际最后贷款人救济危机的资本只能来源于成员国的配额，而这是远远不能满足危机后市场对流动性资本的需要的。国内最后贷款人的优势在于，从理论上讲，他只需要印刷钞票就可以向市场提供任意水平的流动性。可见，国际最后贷款人在救济方式选择上的局限性，决定了其救济行为更容易引发道德风险。[6]为减少道德风险，需要在危机救济方式上有所创新。

2. 降低IMF治理危机成本的路径

要提高IMF治理危机的能力和积极性，促进危机治理的可持续，就必须降低危机治理的成本收益比。

第一，改革国际金融体系，完善国际金融法制。既然国际金融体系和相关法制缺陷是当代危机的制度性根源，那么，改革国际金融体系、完善国际金融法制，创设科学灵敏的危机预警机制和及时有效的危机救助机制，为国际经济与金融运行建构一个较为健康的国际环境，应是抑制危机发生和扩散的根本举措。而如果金融危机的总量下降，或者危机虽然发生但因控制得力而造成的损失较少，则降低了IMF治理危机的总成本。

第二，充分利用比较优势，重视国际合作。在危机治理中，由于IMF比其他国际组织具有比较优势，所以危机治理应以IMF为核心、充分利用IMF的各种资源; 同时，为降低危机治理成本，提高治理效果，还应当积极开展国际合作。例如，如果IMF在组织危机救援的同时能策动世界主要经济大国进行货币政策合作，联合降低利率向市场注入流动性，则可以缓和国际市场的流动性紧张，遏制金融危机的传播和深化。由此，IMF治理危机的成本也得以降低。当然，这是理想化设想，在危机突发、金融市场风声鹤唳的紧要关头，要想顺利地促成合作，除非危机危及到合作者本身的利益; 即使存在此类合作，也因缺乏法律约束而处于不确定、不可靠的状态。因此，在爆发危机的非常时期，国家间的金融合作并不能完全取代IMF对危机的拯救。这便是为什么IMF被诟病了多年，但仍是当今世界不可或缺的危机救济者的原因所在。

第三，促进私人部门参与危机治理，以降低道德风险。促进私人部门参加危机救济，不仅可以减少IMF救济资源的投入，而且可以降低道德风险。例如，IMF可以通过向国家提供一定的资金援助，或与该国达成令投资者信服的经济调整和改革目标。私人部门出于对IMF的信任以及自身利益的考虑，有时也愿意加入到金融危机的解决过程中。事实证明，在大多数情况下，这些措施都能帮助受援国修复获取国际资本的通道。成功的例子如2001年IMF与墨西哥和保加利亚等达成的协议。[7]未来金融危机救济的发展趋势应是在危机救济者更加密切的国际合作基础上鼓励和促进私人部门参与危机救济，不断强化市场在危机救济中的作用。

第四，把握好治理危机的时机、条件和力度。IMF应改变过去行动迟缓、延误时机的做法，否则可能会错过控制危机的最佳时机，加剧市场恐慌、导致危机治理成本增大; 由于危机持续期间并非金融改革的合适时机[8]，因此不宜将危机救助与金融和财政改革或受援国的经济结构调整相捆绑，作为彼此的对价，否则会加剧金融市场的动荡。此外，危机治理应达到一定的力度，力度太小不足以控制危机的蔓延，这就要求IMF提高资金实力，并加强危机治理的国际合作。实践证明，在危机爆发初期就获得大量援助的墨西哥比获得援助少且贷款条件严格的亚洲国家更快地走出金融危机。

总之，金融危机爆发后，控制危机的基本要点是: 要迅速进行大额度的资金援助、要频繁进行金融政策的小幅度微调、要有长期控制金融危机的心理准备。当金融市场处于相对稳定的未扰状态时，政府应加大金融体制改革的力度; 当金融市场处于不稳定状态时，政府不要做金融制度的重大改变，IMF不要因金融改制问题而延迟大额资金救援的时间; 当金融危机逐渐平息时，IMF的资金援助额度可以逐渐减少，但政府对金融体制改革的力度应逐渐加大。

三、全球治理论

全球治理论作为国际关系的重要理论，如今已成为贯穿于国际法和国际制度理论的一条主线。[9]从该理论出发研究IMF治理金融危机问题，有助于我们开辟新视野，把握IMF治理金融危机的根本意义。

(一) IMF在危机治理中的主体地位

全球治理是由国际组织和国内政府提供保证的处理全球问题所必要的一套最低架构。[10]国际组织是全球治理的最重要主体，其相关制度、机制及运作，是全球治理的最重要组成部分，是全球治理研究的重点和核心。考察IMF治理金融危机所具有的特征可以发现，这是国际组织解决全球性问题的一个典型事例，是全球治理理论从政治学领域向社会经济领域延展的一个现实证据。

联合国全球治理委员会指出，“国家与政府现在已不能全部承担下列重任: 需要把世界各地的人民激励起来，把人民与地球的安全置于中心地位，在休戚相关、命运与共的领域承担集体责任，实现更大的合作，谋求符合法律、集体意志与共同责任的安全”。[11]美国学者贝涅特也指出: “如果除了主权国家之外没有一种权力或手段以作出或实施能够影响大多数国家决定的机构，那么世界上许多问题都不能得到有效的处理。”[12]金融危机是当今日益严重的全球性问题，对其治理早已超出了个体国家的能力范围，借助国际组织的力量是治理金融危机的必然选择。IMF作为全球性政府间国际组织，拥有比其他个体国家和一般国际组织更多的权力、资源和机制，覆盖了更多的国家和地区，其功能理应受到重视。IMF在全球治理中的地位和作用，主要体现在其宗旨和职能所覆盖的国际金融领域。IMF是这一领域的规则制定者和执行者，是国家间金融资源的配置者和利益调和者，是金融危机等全球性金融问题的发现者和解决者。作为治理危机的重要主体，IMF的价值和功能值得我们珍视与利用。

(二) 当代金融危机是全球治理的典型对象之一

全球治理的对象是全球性问题，即国际社会面临的一系列超越国家和地区界限，关乎整个人类生存与发展的严峻问题。全球性问题肇始于20世纪中期。由于这一时期的发展主要是从经济增长的单一维度来考量的，有意无意地忽视了经济发展过程中效率与公平的平衡以及人与自然的和谐，致使环境、资源、人口、恐怖主义、毒品交易、疾病传播等问题接踵而至。这些“低级政治”问题被当时的冷战抑制着没有扩散开来。随着冷战的结束和全球化进程的加速，这些问题凸显出来，与关涉传统安全问题的“高级政治”交互影响和渗透，并且界限日益模糊。金融问题原本属于“低级政治”领域的内容，但随着金融在国家发展战略中地位的提升，以及金融在全球资源配置中的地位的提升，金融安全问题逐渐被纳入国家安全的视野，金融危机及其治理自然也成为各国普遍关注和致力解决的问题。在论及当代金融的国际影响时，有学者指出:“金融问题首先是一个全球性问题，然后才是一个国别性问题，再然后才是地区性、部门性问题。”[13]事实证明，当代金融问题，已不仅仅是国家视角上的全球性问题，而且也是国际视角上的全球性问题，金融危机是当今全球治理的主要对象之一，具备全球性问题的全部特点，包括: 第一，具有全球性影响。金融危机问题不是个别国家存在的问题，而是关系到整个人类利益的重大问题。第二，具有紧迫性。金融危机问题不是世界范围内存在的一般问题，而是威胁到人类社会生存和发展的重大问题，具有相当的严重性和紧迫性。第三，难以解决。解决这些问题比较困难，仅仅依靠某些国家或地区的努力无法做到，必须通过各国的共同努力合力解决，具有全球的协调一致性和相互合作性。[14]目前，尽管危机治理获得了一定的进展，但在现行国际架构之下并未得到根本性解决。

(三) IMF治理危机的基础和保障

1. 全球治理的基础

全球治理作为由国际组织和国内政府提供保证的处理全球问题所必要的一套最低架构，建立在以国际组织为核心的有效运转的机制基础上。国际组织不是世界政府，没有中央集权手段，只能依靠各种机制来应对各种问题，提供所需要的信息，监督成员的服从情况，加快重复活动的频率，方便各事务间的联系，提出显著的解决方案。国际组织所依托的国际机制是水平方向的，由以下几部分构成: 第一，管理性机制，强调规则或行为体的形成; 第二，程序性机制，关注集体选择的程序; 第三，计划性机制，机制导致共同或合作的达成; 第四，创造性机制，根据新的问题进行机制创新。国际组织依靠各种制度与机制，形成巨大的网络，实现对全球性问题的治理。通过各种规则、规范、原则等，把各种子系统编入重要的网络中，使之发挥作用，把合作性不同、能力也不同的行为者连接起来，解决全球性问题。[15]例如，联合国在利用世界舆论监督其决议和法律执行方面，具有不可忽视的作用。[16]

全球治理理论的基本思想是要改革现行的国际体制，进一步扩大和健全具有约束力的国际制度，以构筑起一个调整国家间利益的框架体系，维持正常的国际政治和经济秩序。[17]在全球治理的框架下，各国政府不再完全垄断诸如经济和社会调节以及指挥和仲裁的政治职能，而是与各种各样的政府性及非政府性国际组织、私人企业和社会运动结合在一起，构成本国的和国际的某种政治、经济和社会的调节形式。[18]

2． IMF治理危机的基础

IMF治理危机是危机全球治理的重要组成部分，也是全球治理理论在国际金融领域的应用和体现，应符合全球治理的目标与要求。在全球治理理论下考察IMF对金融危机的治理，突出的是IMF拥有治理金融危机的权力以及该权力的适当行使，权力和权力的行使均应建立在法治基础上。

首先，权力的取得要具有合法性。所谓合法性，指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质与状态。它虽与法律规范有关，但更强调人们内心的认同感。取得和增大合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调成员之间以及成员与机构之间的利益冲突，以使公共管理活动取得成员的认可。这要求IMF在治理金融危机过程中坚持贯彻尊重国家主权、权利义务一致、金融资源配置公平公正等理念，以使其治理危机的政策和行动获得广大成员国的接受和认同，获得成员国的广泛支持。

其次，权力的运行要具有合法性。就运行状态而言，金融危机的法律治理要求规范金融危机治理的法律要具有合法性，主张其内容和适用必须与法律的价值追求、宗旨和功能相一致，保障金融主体的权利，维护金融秩序、安全和可持续发展，促进金融资源的公平配置。就运行过程而言，金融危机的法律治理表达了从治理金融危机的法律的形成、遵守到实施，到产生预期的最佳法律秩序状态，推动社会经济发展的法律综合运行机制包括了立法、守法、执法、司法直至法律监督的整个过程。金融危机的法律治理，作为法治在金融危机解决中的具体应用，包含了良法之治、法律至上、平等适用、制约权力、权利本位和正当程序的法治精神。就运行方式而言，金融危机的法律治理强调“人人都在法律之下”，主张治理金融危机的主体 (包括国际组织和政府等) 都应守法，应在法律规制的范围内行使权力，强调其权力行使应受到必要的法律监督。

IMF对金融危机的治理，实质上是法律治理，必须依法进行。而且合法性程度越高，善治的程度就越高。首先，国际组织一般通过管辖外溢，来扩展活动的深度和广度，参与全球治理。IMF也不例外。IMF治理金融危机是其职能发展的结果，其监管汇率和国际收支、发放救援贷款的权力，归根结底来源于成员国的授权。IMF在金融危机治理中作为组织者、策划者和实施者，发挥着资源调配、谈判协调、监督执行等作用。其次，“善治”要求IMF治理金融危机应正确行使权力，不得滥用权力。我们需要警惕全球治理理论的危险倾向，即有可能削弱国家主权在金融危机治理中的作用，成为跨国公司和国家干预别国内政、谋求国际霸权的依据。一些学者以淡化国家主权、模糊国家疆界为基础研究全球治理。笔者认为，全球治理不应该否认国家主权，而是通过加强国家主权的合法性与有效性，来改进国家主权的行使机制以完善现行国际体制，因为各国已普遍认同，国内经济在某些情况下需要一定程度的国际干预。目前IMF对金融危机的治理还存在种种缺陷，有待改进和发展。例如，IMF对救援贷款设立严苛的发放程序及条件，对危机国的政治和经济决策干预过度等。

四、公共产品论

(一) 公共产品与治理危机的关系

美国学者金德尔伯格创造性地将公共产品理论引入国际关系领域。他认为，世界经济要保持稳定，必须拥有一种“稳定器”，即国家要能负责为亏本商品提供市场，让资本稳定地流动，而且当货币制度呆滞不灵陷入困境时，它能够提供清偿能力并建立某种再贴现的机制。金德尔伯格在其文章中特别强调了国际公共产品在国际金融秩序稳定中所起到的重要作用。[19]在资本流动和借债人越来越多的世界上，国家会不时地遭遇金融困难，甚至发生金融危机，这就要求国际社会注入大笔资金进行援助，以防止这些国家经济陷入崩溃。

1. 治理危机是当代金融领域典型的国家集体行动难题之一

金融危机实质上是国家间金融权力与利益博弈的产物。金融危机不断爆发，根本原因在于金融资源全球分布不均、金融权力与利益全球配置不均。[20]危机发生的区域不同，性质和成因不同，国家所受到的影响和损害的情况也不同。治理金融危机必然涉及金融资源的耗费、金融权益的让渡，国家对待危机治理的态度必然不同。金融危机治理关涉多方利益，要达成一致行动殊为不易。危机治理过程中所涉及的国家，在各自的经济理性的支配下，作出救助与否、接受救助与否、救助哪些国家、在哪些条件下接受他国救助等选择。由于被救助国的国情不同、金融危机的影响情况不同，救助国与被救助国的国际关系和利益相关度不同，危机救助的条件与力度相应也就不同。在现阶段，每一次金融危机的救助，在内容、程式、条件上都不尽相同。此外，出于金融主权的顾虑，危机受灾国对于金融危机发生后是否接受救助，态度也是不一样的。

危机治理是当代金融领域典型的国家集体行动难题之一，在主权债务重组实践中体现得淋漓尽致。[21]20世纪90年代以来，随着新兴市场国家主权债务形式逐渐由银行贷款为主转变为债券为主，其债权人的类型逐渐由商业银行为主转变为分散的私人投资者[22]，主权债务重组中的集体行动问题因此变得十分复杂。首先，私人债券持有者数量众多，分布广泛，且相当分散，具有异质性，包括机构投资者和个人投资者，而债券多采取无记名形式，无法确认身份，无法联络到相关债券持有人; 其次，债券持有人通常也没有相应代表机构，无从协调不同债券持有人的意见。特别是这些债券投资者是在不同的法律和监管要求下持有各种金融工具，它们受到不同利益的驱使。虽然有一些投资者是信用提供者，他们是最初按面值获得这些债券，但是，其他人是在二级市场上以很大的折扣购买这些债券的债权购买者，他们通常不受任何监管，因此不受官方部门的影响，他们与主权债务人之间也不存在指引其行为的长期关系。[23]在这种情况下，要组织一大群债券持有人进行实质性谈判是非常困难的。此外，随着主权债务人融资工具和融资方式的多样化发展，主权债务重组除了要协调同一类债券持有人内部的集体行动外，还需要协调不同类债券的持有人之间，以及债券持有人集团与其他类型债权人集团之间的集体行动的问题。特别是出于公平的考虑，这些债权人集团往往相互都希望先摸清对方的底线，从而再作出自己的决定，这样的话，也可能大大拖延重组谈判进程。

2. 治理危机本身就是供应国际公共产品

如前所述，从经济学角度看，具有负外部性的产品，由于社会边际成本大于私人边际成本，从整个社会的角度看，其供给却可能过多。对具有负外部性的产品或行为的治理，就相当于提供公共产品。因为如果这种公共产品提供不足，就会导致负外部性的大量存在。治理金融危机就是为了降低金融危机发生带来的负外部性。金融危机得不到治理或治理不力，其危害是深远的，后果是严重的。[24]从这一意义上讲，治理金融危机本身就是供应国际公共产品。治理金融危机，势必要对金融资源与权益进行再分配，从而可避免或减少金融危机给国家间本已不平衡的经济和金融发展造成进一步落差。因为治理金融危机的过程，实质上是债权国与债务国之间进行金融利益再调整的过程，也是救助国与被救助国之间进行金融权力再分配的过程，需要有关国家对自己在政治、经济、军事、外交等领域的权益进行综合衡量后作出选择。

(二) IMF治理危机所提供的公共产品

就IMF治理金融危机的行为和过程而言，其所提供的国际公共产品实际上分为两个层面、两大部分: 一是最终公共产品，即国际货币金融的稳定; 二是为获得最终公共产品服务的中间公共产品，即IMF本身及其法律体系和运行机制。

1. 中间公共产品: IMF本身及其法律体系和运行机制

能够在防范、管理和救援金融危机中作出贡献的国际金融稳定机构，是提供全球公共产品的法律形式，其本身也是一种国际公共产品。长期以来，由于货币金融领域的主权敏感性和高度管制性，这种国际公共产品十分稀缺，即使是政治、经济、法制、历史文化比较接近的欧洲国家，其货币联盟的形成也经历了一个极其艰难的过程，更不用说全球性国际金融稳定机构了。当前能够在一定程度上提供国际金融稳定产品的国际金融组织，主要是IMF和世界银行。其中，IMF能够提供的国际公共产品集中在货币体系安排、汇率安排、资本流动管理和增强国际金融体系稳健性方面; 世界银行能够提供的国际公共产品集中在发展融资、国际性减灾和减贫、对成员国基于需求的技术援助和先驱项目方面。比较两个机构的宗旨和职能可以发现，IMF在货币金融领域的管理职能使其在促进国际货币金融稳定目标的实现方面更为直接、更具针对性。

作为中间公共产品，IMF只是国家间货币金融合作的载体、形式和成果，是金融危机治理的组织者、推动者和执行者，真正的内核却是IMF治理金融危机的制度化机制，包括相关的法律规范体系和运行机制。该制度化机制一旦建立，就成为相对独立的变量，成为国际关系中不可或缺的公共产品，为治理金融危机、维护国际金融的安全与和谐提供制度保障。在相互依赖程度越来越高的国际政治与经济中，该制度化机制的作用越来越大[25]，影响面也越来越宽，甚至对IMF的非成员国也构成一定的制约。尽管IMF的日常决策与实际运行在很大程度上受到欧美国家的控制，但欧美国家对IMF的操纵只能在幕后进行，其意志并不能直接等同于IMF的意志，它们必须按照所有成员国制定的规则行事，有时候其意志也不能被IMF所接受。也正是基于这种制度化机制的存在，全球经济在经历60多年的风雨之后，对IMF的需求仍未因为IMF存在缺陷而减少，相反对IMF的需求日益增多。IMF今后的改革方向，应是反映全球格局已经变动的既成现实和未来趋势，致力于提供其大部分成员国最为紧迫的国际公共产品。只有如此，IMF才能面对21世纪的挑战，才能获得长久的生命力。

2. 最终公共产品: 国际货币金融稳定

IMF治理危机所提供的最终公共产品是“国际货币金融稳定”。虽然IMF作为最为重要的全球性国际金融组织，其在半个多世纪的发展历程中所提供的公共产品远不止于此，但“国际货币金融稳定”无疑是其治理金融危机所指向的最终公共产品。

自成立以来，IMF一直是国际金融领域里公共产品的重要提供者，在促进国际货币稳定和收支平衡、维护国际金融秩序、帮助发展中国家经济发展等方面发挥了巨大的作用。但具体到不同时期、不同背景，IMF提供的公共产品不尽相同。结合公共产品理论，我们便可以更深刻理解IMF职能演进的原因和动力。因为IMF是主要的国际金融机构，其职能演变的历程，实际上反映了不同时期全球性问题的严重程度和成员国对国际公共产品需求的变化。正是在民族国家对国际公共产品的不同需要的推动下，IMF不断完善职能、改革和创新。晚近频繁爆发的金融危机带给世界各国的震惊和创伤，使金融危机治理问题迅速成为全球的焦点，举世瞩目，促使IMF将职能集中于治理金融危机。

IMF治理危机所提供的最终国际公共产品，微观而言，主要是指IMF帮助遭遇危机或受其威胁的国家和地区处理危机而实现的局部金融稳定，主要手段是向这些国家和地区提供救援贷款; 宏观而言，IMF治理金融危机所提供的最终国际公共产品，应是指在一定时期内，因IMF在防范金融危机、平息金融危机、抑制危机扩散方面发挥主导性作用，而在全球层面维护并实现国际货币与金融稳定。[26]IMF的前途和命运，与其供应国际公共产品的能力和效果密切相关。目前来自各方的对IMF的反对之声，正是基于对IMF治理金融危机能力的质疑和效果的不满。我们知道，当国际组织不能为其成员国提供所需要的国际公共产品时，它们就可能受到质疑。因此，IMF的未来发展，与其治理金融危机、维护国际货币金融稳定的水平休戚相关。

[1] Anne O. Krueger，Within the World Bank and the IMF? Journal of Economic Literature，December，1998，p.2005．

[2] 如1992年欧洲金融危机、1994年墨西哥金融危机、1997年东南亚金融危机、2001年阿根廷金融危机、2010年希腊债务危机等，在初期阶段都是货币危机。

[3] 参见白钦先等: 《金融可持续发展研究导论》，中国金融出版社2001年版，第291页。

[4] 白钦先教授在上海举行的国际金融体系与国际金融秩序研讨会上曾指出: “由于金融体制的稀缺性，我们必须做好充分的准备去应付不断出现的金融危机，因为金融危机将以一种常态存在。”此观点得到了与会专家的普遍认同。

[5] 例如，IMF治理危机的行为和相关制度给世界带来的收益，既包括未发生危机时世界经济金融的繁荣与发展，也包括虽然发生危机但因治理及时而止损迅速，从而造成较少的经济损失。

[6] 参见赵静梅: 《金融危机救济论》，西南财经大学出版社2008年版，第194～203页。

[7] 参见赵静梅: 《金融危机救济论》，西南财经大学出版社2008年版，第205页。

[8] IMF在危机伊始就要求危机国家大量关闭银行，要求其大刀阔斧地进行结构改革和调整，这样做是极其危险的。

[9] 参见苏长和: 《全球公共问题与国际合作: 一种制度分析》，上海人民出版社2000年版，第299页。

[10] 参见曾令良、余敏友主编: 《全球化时代的国际法——基础、结构与挑战》，武汉大学出版社2005年版，第1页。

[11] 曾令良、余敏友主编: 《全球化时代的国际法——基础、结构与挑战》，武汉大学出版社2005年版，第1～2页。

[12] See A.Leroy Bennett，International Organization: Principles and Issues (5thed.)，Prentice Hall，Inc.，1991，p.4．

[13] 白钦先等: 《金融可持续发展研究导论》，中国金融出版社2001年版，第259页。这种说法是很有道理的，本文此处不拟赘述。

[14] 参见俞正梁等: 《全球化时代的国际关系》，复旦大学出版社2000年版，第205页。

[15] 参见俞可平: 《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第274页。

[16] 国际社会可借助联合国的舆论监督机制来应对全球性问题。联合国大会是一个常设的具有某种世界议会性质的国际论坛，在这里各国就人类共同关心的问题进行讨论，达成共识，为贯彻联合国的决议、实施联合国创设的原则、规则和制度奠定舆论基础。

[17] 参见俞可平: 《全球治理引论》，载李惠斌编: 《全球化与公民社会》，广西师范大学出版社2003年版，第75页。

[18] 参见俞可平: 《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第24页。

[19] See Charles P. Kindleberger，Dominance and Leadership in the International Ecomomy，International Studies Quarterly，25 (2) June，1981．

[20] 从国家当前所处的经济与金融地位看，可以将其大致地分为以下若干阶层: 一是工农业主导的经济阶层; 二是开放过程中的工业或金融主导的经济阶层; 三是发达的国际化的金融或信息主导的经济阶层。当代金融危机爆发的密集区是处于第二阶层的亚非拉新兴工业国，其经济“起飞”强烈依赖外贸与外债，外贸与外债的结构缺陷是其发生金融危机的主要内因。

[21] 在主权债务重组中的集体行动问题是指: 虽然与主权国家进行集体谈判并重组债务对所有债权人有利，但是，某一个债权人不同意重组可能对个人有利，因为他可以要求该国在其他债权人减免债务后支付欠他的全部债务，而如果每个人都为了个人利益而不同意重组，那么就无法达成重组协议，最终对所有当事人都不利。主权债务重组中的集体行动问题的难题主要表现为债权人争相退出与挤兑、债权人争相诉讼和抢夺竞赛、债权人对债务人实施政策改革的要求的不一致等。

[22] 20世纪80年代，新兴市场国家的主要资金来源是银行贷款，债权人是银行辛迪加。在进行主权债务重组时，债务国与债权人进行谈判相对容易。

[23] See Anne O.Krueger，op.cit.，pp.209-210．

[24] 关于金融危机的负面影响，在本文第一节中有相关论述。

[25] Robert O. Keohane，“International Institution: Can Interdependence Work?”，Foreign Policy，Spring 1998，pp.82-96; Robert O. Keohane，After Hegemony: Cooperationand Discord in the World Political Economy，p.63; Robert O. Keohane and Joseph S. Nye Jr.，Globalization: “What's New?What's Not?”Foreign Policy，Spring，2000．

[26] 参见康德苏 (Camdesssus): 《国际金融和货币稳定是全球性公共货物吗?》，IMF1999年5月28日召开的科研会议上的发言。