金融稳定委员会的产生及法律意义解析

一、次贷危机与FSB的成立

2007年美国爆发次贷危机，华尔街各大金融机构相继倒闭或被收购，美国经济增长率从2006年的3%降至2.2%[1]。由于美国在国际金融市场的重要地位，随着危机的不断深化，美国次贷市场的累积损失逐步引发全球流动性普遍紧缺，并使世界经济陷入自1930年经济大萧条以来最严重的危机，造成了极为恶劣的影响。危机中，全球金融稳定明显恶化，国际金融监管体系受到重大冲击，并越来越表现出在维护国际金融安全和稳定方面的力不从心。

作为对危机的回应，金融稳定论坛于2007年9月召开了第十八次全体会议，成立了“市场和机构弹性工作组”(Working Group on Market and Institutional Resilience)，并责成其研究和分析造成金融市场动荡的根本原因，就如何恢复和增强市场及机构弹性提出建议。该工作组由金融稳定论坛主席马里奥． 德拉吉 (Mario Draghi)领导，聚集了加拿大、法国、德国、日本、英国、瑞士和美国等主要金融中心监管当局和IMF、国际清算银行、巴塞尔委员会、国际证监会组织、支付结算系统委员会、国际会计准则理事会、欧洲央行和联合论坛等主要金融机构代表。经过通力合作，工作组分别于2007年10月、2008年2月及4月向七国集团财长和央行行长提交了三份关于加强市场和机构弹性的报告。这些报告总结了次贷危机的主要成因和教训，并全面探索了次贷危机的解决之道。[2]

工作组认为，从总体上说，本次始于2007年夏天的、最先进金融市场的动荡由长期的良性经济和金融环境 (包括史上最低的实际利率和充足的流动性) 孕育而成。这种环境容易使投资人、借款人和金融机构愿意承担的风险量和杠杆率大量增加。而金融创新浪潮又使得金融工具及其风险变得十分复杂，以至于大量的金融机构包括许多大型跨国银行的风险管理体系不能有效地予以控制和管理。当危机开始蔓延时，不断增强的风险恐惧、日益锐减的流动性与主要金融机构稳定性的下降，以及市场对信贷产品质量的不信任和宏观经济前景的不确定性等因素相互影响，加之伴随而来的去杠杆化运动，给金融市场带来了巨大压力，并最终导致金融市场的剧烈动荡。它充分暴露出当前金融体系存在的以下问题: (1) 信贷标准过于宽松; (2) 公司的风险管理能力不够; (3) 投资者未能审慎开展尽职调查; (4) 激励机制扭曲; (5) 信息披露制度不完善; (6) 外部监管不力。为此，国际社会应当迅速展开行动以化解危机，其中主要涉及: 一是加强资本、流动性及风险管理的审慎监管; 二是提高透明度和估值机制; 三是调整信贷评级的角色和用途; 四是增加当局处理风险的能力; 五是建立健全机制处理金融体系受压的情况。

由于危机始发于美国这一金融大国，随着危机的不断深化，美国次贷市场的累积损失引发了全球流动性普遍紧缺，并使全球金融陷入极大恐慌之中，造成的影响比1997年亚洲金融危机更为恶劣，从而促发各国政府和国际机构对当前国际金融体系的深刻反思。如何增强全球金融体系的稳定再次成为国际社会的重要议题。人们普遍认识到，国际社会亟须构建一个正式的金融稳定机制。在这种时代背景下，金融稳定论坛以其卓有成效的工作成果以及对次贷危机的快速反应引起了国际社会的广泛关注和认同，同时，由其内在缺陷而导致的功能有限性也因此进入国际社会的视野。于是，重构金融稳定论坛，并以此为基础构建全球金融稳定法律机制成为国际社会的普遍共识。

2008年11月15日，二十国集团在华盛顿召开“金融市场和世界经济峰会”，就国际社会当前面临的困境及出路展开讨论。[3]会议通过的《华盛顿宣言和行动计划》(Declaration and Action Plan from the Washington Summit，以下简称《华盛顿宣言》) 特别指出，金融稳定论坛存在着代表性缺乏问题，应进行扩员，并迅速采取行动，在危机应对中扮演重要角色。[4]《华盛顿宣言》拉开了金融稳定论坛重构的序幕。2009年3月，金融稳定论坛开始了代表性改革，吸收了二十国集团中所有未加入论坛的国家以及西班牙和欧洲委员会为其成员。[5]新兴市场国家的加入，结束了金融稳定论坛作为“发达富有国家的俱乐部”的历史，但仍未能从根本上解决其非正式性和松散性问题。

2009年4月，在二十国集团伦敦峰会上，与会领导人达成一致，创立一家全新的机构——金融稳定委员会 (Financial Stability Board，FSB)，作为金融稳定论坛的继承性机构。[6]伦敦峰会公报和会后发布的《增强金融体系的宣言》(Declaration on Strengthening the Financial System) 分别用专门篇幅对FSB的职能和运作机制做了初步设计，赋予FSB“会同IMF监督各国财长执行峰会达成的各项行动计划的情况”的职责，并表示“将认可和实施金融稳定论坛有关薪酬的最新强硬原则，为所有公司的可持续性薪酬计划和企业社会责任提供支持”，充分体现了国际社会利用FSB增强和完善国际金融体系的决心。至此，金融稳定论坛的重构步入实质性阶段。6月26日，FSB第一次全体会议在巴塞尔召开。9月25日，《FSB章程》(Financial Stability Board Charter，以下简称《章程》)在二十国集团匹兹堡峰会上得到与会领导人的一致认可，并通过FSB网站予以了公布。

由此可见，次贷危机制造了前所未有的金融灾难，同时也促成了国际金融体系的重大变革。如果说金融稳定论坛是亚洲金融危机的产物的话，那么，将金融稳定论坛重构为一个崭新的国际金融机构——FSB则是美国次贷危机催生的变革。FSB的成立，是当代国际社会应对这场百年罕见的国际金融危机而采取的一项重大战略举措，是二十国集团为构建全球金融稳定法律机制所进行的一项创新性的法律实践。

二、FSB的法律框架

FSB的成立，无疑为全球金融稳定法律机制的建立提供了重要平台。相较于金融稳定论坛，FSB表现出较强的组织化特征，其成员基础更为广泛，具有更为系统的组织结构，并对促进金融稳定负有更多的职责和更大的使命。

(一) FSB的成员、宗旨与职能

新成立的FSB成员包括二十国集团所有成员国和西班牙、欧洲委员会以及下列机构、标准厘定主体和其他团体: 国际清算银行、欧洲中央银行、欧洲委员会、国际货币基金组织、经济合作与发展组织、世界银行、巴塞尔银行监管委员会、国际会计标准委员会、国际保险监管者协会、国际证监会组织、全球金融体系委员会、支付与结算系统委员会、联合论坛。[7]

依据《章程》，FSB的基本宗旨是，通过在国际层面协调国内金融部门和国际标准厘定机构的工作，发展和促进有效规制、监管及其他金融政策的实施，并与国际金融机构合作，消除影响全球金融体系稳定的不利因素。其主要职能包括: (1) 评估影响全球金融体系的不稳定因素，确定并监督解决这些不稳定因素的必要行动; (2) 促进对金融稳定负有责任的当局间的协作与信息交换;(3) 监测市场的发展及实施监管政策的情况，并提出建议; (4)提出并监督实现监管标准的最佳做法; (5) 对国际标准厘定主体的政策发展工作进行联合战略审查，确保它们的工作是及时和相协调的，并以解决优先事项和差距为重点; (6) 确定设立监管者联席会议 (Supervisory Colleges) 的方针并给予支持; (7) 支持跨境危机管理应急规划，尤其关注对系统十分重要的企业; (8) 与国际货币基金组织合作进行早期预警实践; (9) 促进和协调标准厘定主体的活动，以消除任何重叠或漏洞并澄清界限; (10) 承担章程框架下成员在其活动中商定的其他任何职责。

(二) FSB的组织结构与运作方式

在FSB下，设有全体会议、指导委员会、主席和秘书处。其中，全体会议是FSB的决策机构，其决议以协商一致方式通过，根据《章程》，其有权: (1) 决定全体会议开展其事务的方式;(2) 批准金融稳定委员会的工作方案; (3) 采纳金融稳定委员会制定的报告、原则、标准、建议和指南; (4) 决定金融稳定委员会的成员; (5) 任命主席; (6) 决定章程的修订; (7) 决定金融稳定委员会管辖的任何其他业务和事务。[8]

此外，为了履行金融稳定委员会的职能，全体会议还有权设立常设委员会 (Standing Committees) 和必要的工作组，并向它们授权。[9]目前，全体会议共设立了三个常设委员会，具体包括脆弱性评估 常 设 委 员 会 ( Standing Committee on Assessment of Vulnerabilities)、监督和管理合作常设委员会 (Standing Committee for Supervisory and Regulatory Cooperation) 及标准实施常设委员会(Standing Committee for Standards Implementation) 和三个特设工作组，具体包括跨境危机管理工作组 (Cross-border Crisis Management Working Group)、不合作国家或地区专家组 (Expert Group on Non-cooperative Jurisdictions) 及薪酬管理工作组 (Working Group on Compensation)。

指导委员会在大会闭会期间为FSB提供业务指导，它的组成由全体会议主席决定。全体会议主席应确保指导委员会能够最有效地推动FSB的工作，并考虑地域和机构功能方面代表性的均衡。理事会每年将至少举行两次全体会议 (通常在3月和9月) 和四次指导委员会会议。主席由全体会议从其成员中任命，三年为一个任期，可以连任一次。秘书处设在位于巴塞尔的国际清算银行，由秘书长领导。秘书长由主席提名，大会任命。秘书长及秘书处的工作人员在履行职能时应保证完全的独立性。

(三) FSB与金融稳定论坛机制的比较

相较于金融稳定论坛，FSB表现出了较为鲜明的组织化特征。

第一，FSB的成员基础更为广泛。不同于素来具有“发达富有国家的俱乐部”之称的金融稳定论坛，它的成员包括二十国集团所有成员以及西班牙等24个国家和地区负有金融稳定职能的政府机构以及各主要国际组织和专业委员会，[10]更具有代表性。

第二，FSB在维护国际金融稳定方面承担了更多的职责。作为金融稳定论坛的继承性机构，其职能在论坛原有职能基础之上得到了扩展和细化，更具有全面性和系统性。

第三，FSB具有更为完善的组织结构。与金融稳定论坛主要通过特别成立的工作组及论坛成员的支持来完成其工作不同，它设有全体会议、指导委员会、主席和秘书处等常设机构，并在指导委员会下成立了三个常设委员会和三个特设工作组以对其具体工作进行支持。

应当说，FSB仍然不具备国际法主体资格，通过其运作并不能够创设具有约束力的国际法上的权利和义务。但是，与金融稳定论坛相比，FSB已趋于正式化和组织化，表现出了更广泛的代表性、更准确的功能定位和更强的组织协调能力，有向正式国际组织迅速演进的态势。

三、FSB对全球金融稳定法律机制形成的意义

制度创新必须依托组织载体。FSB，作为当前国际金融体系下唯一专注于国际金融稳定职能的国际机构，一方面，其广泛的代表性有助于确保理事会达成的协议获得国际社会的普遍认可，另一方面，其协调职能和组织化设施，既连通了国内负有金融稳定职责的政府机构的工作，又促成了各国际金融组织、专业委员会以及它们相互间的协调与合作，为金融稳定国际协调与合作开辟了广阔的舞台，因而，构成了构建全球金融稳定法律机制的必要的组织基础。FSB的成立是新一轮国际金融体系改革迈出的重要一步，对于全球金融稳定机制的构建具有不可忽视的重要作用，具体体现在以下几个方面:

(一) 为切实提升新兴市场国家的话语权提供了重要条件

长期以来，新兴市场国家和地区在国际金融组织体系中、在国际金融规则和标准的制定方面一直处于被动和从属地位，这直接导致了发达国家和地区的金融市场和金融监管缺乏应有的国际监督，也是导致本次危机的制度根源之一。与金融稳定论坛不同，FSB的成员基础更为广泛，它包括二十国集团所有成员国家和地区以及西班牙在内的24个国家和地区负有金融稳定职能的政府机构，以及国际货币基金组织等各主要国际组织和巴塞尔委员会等各专业性标准制定机构。由于FSB更具有代表性，特别是将中国、俄罗斯、印度和巴西组成的“金砖四国 (Bricks)”作为新兴市场国家的代表加入其中，可以有效地推动发达成员方与发展中成员方开展金融政策的对话与协调，使来自各方的代表都能广泛参与国际金融标准的制定和修改过程，反映自身的诉求和利益主张，利用程序正义提升实体正义，从而为新兴市场国家和地区在维护国际金融体系稳定方面发挥实质性作用提供了重要条件。

(二) 为系统开展国际金融稳定工作提供了组织保障

FSB虽为金融稳定论坛的继承性机构，但其职能在原有论坛的基础之上却得到了较大的扩展和强化。为切实履行这些职能，FSB先后设立了脆弱性评估委员会、监督和管理合作委员会、标准实施委员会等常设机构。这些机构的职责各有侧重，分别从不同角度对国际金融稳定的维护工作提供支持，例如，脆弱性评估委员会将评估影响金融体系的不稳定因素，并为FSB与国际货币基金组织共同进行的早期预警实践 (Early Warning Exercise，EWE) 提供帮助;监督和管理合作委员会将促进对金融稳定负有责任的当局间的信息交换与合作，管理跨境风险; 标准实施委员会将详细阐述成员方有关实施国际金融标准的承诺，并报告实施的进程。[11]这些常设性机构使得FSB有效克服了金融稳定论坛的非正式性和松散性等法律缺陷，实现了机构运作的正规化和制度化，成为系统性开展国际金融稳定工作的重要组织保障。

(三) 为有效加强国际金融监管的合作提供了协作平台

作为对本次危机的回应，二十国集团伦敦金融峰会明确指出，应“建立更加具有一致性和系统性的跨国合作，创立全球金融系统所需的、通过国际社会一致认可的高标准监管框架”。[12]FSB的成立及运作，代表了国际社会在此项改革方面所取得的最新成就。一方面，主要国际金融组织均为委员会成员，通过在国际层面协调各成员方的工作，为巴塞尔委员会、国际证监会组织等专门机构的长期合作提供组织支持等，使委员会能够有效地促成各类国际标准的整合，消除相关国际标准的差异以及防止监管真空的出现。另一方面，FSB坚持定期发布《当前和近期有关稳健金融体系的工作报告》(Ongoingand Recent Work Relevant to Sound Financial Systems)，系统汇总国际社会正在进行的重大监管举措，包括相关标准和良好行为准则的制定、政策建议的出台以及分析研究工作的开展等，使各成员方及其他相关标准的制定主体能够了解彼此的工作进展，对于避免重复劳动以及前后不一致的监管政策起到了一定的效果。此外，委员会继承了金融稳定论坛的标准汇编(Compendium of Standards) 工作，正致力于探索和构建一套完整的、一致的、有效的全球金融监管规则手册[13]，以便为全球性、综合性的金融监管提供指导。

(四) 为统一实施国际金融监管标准提供了机制保证

对于任何国际金融监管标准来说，将其制定出来并不意味着工作的完成，其实际功用的发挥需要通过各项国际金融标准在国内层面的转化或吸收来实现。历史地考察，金融稳定论坛自其成立以来，一直致力于探索促进国际标准实施的有效路径，寻找协助各主权国家和地区执行标准的最佳做法，探索鼓励标准实施的官方和市场激励措施，并取得了初步成果。FSB成立之后，在承接论坛的既有成果的基础上，又将国际金融标准的实施工作进一步向纵深推进。根据二十国集团伦敦峰会公报，FSB有权监督该集团达成的改革方案的执行情况，同时作为对峰会相关建议的响应，将着手识别在执行国际标准方面不合作的国家和地区 (Non-cooperative Jurisdictions)，并为他们改善各自的执行状况提供技术支持，如果这些不合作国家和地区在2010年底没有在信息交换和国际合作方面取得实质性的改进，委员会将公布他们的名字。[14]可以说，依托于FSB，一个包含了积极和消极措施的、促进国际金融标准统一实施的法律机制正在形成。

综上，正所谓制度创新必须依托于组织载体，FSB作为当前国际金融体系下唯一专注于国际金融稳定职能的国际机构，为全球金融稳定的国际协调与合作的开展提供了广阔的舞台，从而为合理构建全球金融稳定法律机制奠定了必要的组织基础和制度保障。

[1] See IMF，Annual Report2008—Making the Global Economy Work for All．

[2] See FSF Working Groupon Market and Institutional Resilience: Report of the Financial Stability Forum on Enhancing Market and Institutional Resilience，at http: //www.fsforum.org/publications/r_0804.pdf，visitedon Apr.7，2008．

[3] See World Leaders Launch Action Plan to Combat Financial Crisis，at http: //www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2008/NEW111508A.htm， visitedon Nov.15，2008．

[4] See Declaration and Action Plan from the Washington Summit，at http: //www.g20.org/Documents/g20_summit_declaration.pdf，visitedon Nov.15，2008．

[5] See FSF Press Release，Financial Stability Forum Decides to Broaden Its Membership，at http: //www.fsforum.org/press/pr _090312b.pdf，visited on Mar.12，2009．

[6] See G20 Leaders Statement: The Global Plan for Recovery and Reform (London)，visitedon Apr.2，2009．

[7] See Re-establishment of the FSF As the Financial Stability Board，Prepared Remarks by Mario Draghi Chairman of the Financial Stability Forum at Conclusion of London Summit，at http: / /www. fsforum. org /publications /r _090402. pdf，visited on Apr. 2，2009．

[8] See Financial Stability Board Charter．

[9] See Financial Stability Board Charter.

[10] 这些国际组织和专业委员会包括: 国际清算银行、欧洲中央银行、欧洲委员会、国际货币基金组织、经济合作与发展组织、世界银行、巴塞尔银行监管委员会、国际会计标准委员会、国际保险监管者协会、国际证监会组织、全球金融体系委员会、支付与结算系统委员会、联合论坛。

[11] See FSB Press Release，Financial Stability Board Holds Inaugural Meeting in Basel，athttp: //www.financialstabilityboard.org/press/pr_090627.pdf，visited on Jun. 27，2009．

[12] See G20: London Summit—Leaders' Statement，at http: //money.163． com/09/0402/23/55UD5J0S002538OL_2.html，visitedon Apr.2，2009．

[13] See George Alexander Walker，International Banking Regulation: Law， Policy and Practice，Kluwer Law International，p.331．

[14] 如果这些不合作国家和地区在国际合作和信息交换方面没有实质性的改善，他们的名单将于2010年底公布。Seehttp: //www.financialstabilityboard． org/publications/r_100109a.pdf．