金融稳定论坛机制的法律缺陷及优化方案

一、金融稳定论坛的产生背景及运作机制

(一) 亚洲金融危机与金融稳定论坛的产生

20世纪90年代，金融全球化已成为世界经济发展不可逆转的趋势。以互联网的普及为标志的科技革命从时间和空间上缩小了世界各国间的距离，促使世界金融结构发生重大变化。大量金融业务跨国界进行，国际贷款、证券和跨国并购体系已基本形成，各国间的经济联系和相互依赖程度日益加强。在这种背景下，任何金融问题引发的危机不再局限于一个国家或地区，而是将在世界其他地方形成剧烈的连锁反应[1]，引发系统性危机。因此，维护金融体系的整体稳定便成为各国政府和国际组织高度关注的问题。

1997年7月，金融风暴席卷泰国，泰铢贬值，泰国银行被迫放弃盯住美元汇率，实行浮动汇率。不久，这场风暴横扫马来西亚、新加坡、日本和韩国，打破了亚洲经济繁荣发展的景象，所涉国家的货币大幅贬值，经济增长出现停滞或严重衰退，与亚洲国家有着密切经贸往来的美、欧等西方国家和地区，由于与亚洲国家贸易逆差的剧增以及股市的疲软，经济亦出现严重下滑。亚洲金融危机给世界经济带来了巨大的冲击，暴露出新兴市场金融监管和国际金融体系的重大缺陷，同时显示出在金融全球化背景下各国经济和金融市场的相互关联性和高度依赖性，促使国际社会高度关注新兴市场金融监管的有效性，开始认识到构建全球金融稳定法律机制的重要性。

1998年10月3日，七国集团财长和央行行长在华盛顿会晤，联合发表了一项致力于维护金融稳定并推进国际金融体系改革的声明。该声明指出，始于亚洲的金融问题已经暴露出新兴市场金融监管和国际金融体系的缺陷。为应对当前形势带来的挑战，有必要加强国际合作，并迅速在广泛范围内开展改革。[2]会议要求时任德国央行行长的汉斯·提特梅耶 (Hans Tietmeyer) 就此与其他相关主体进行磋商，寻找一个新的机制以增强国家与国际监管主体和金融机构的合作，促进国际金融体系的稳定。1999年2月在七国集团波恩会议上，汉斯提交了名为《金融市场监督和监测方面的国际合作与协调》(International Cooperation and Coordination in the Area of Financial Market Supervision and Surveillance) 的报告，提议成立金融稳定论坛，作为增强金融市场监督和监测方面国际合作与协调的平台，促使国际金融市场更好地运作。[3]七国集团会议接受了上述建议，与会各国在会议结束时发表的联合公报中明确表示，将立即采取行动举办金融稳定论坛。[4]

1999年4月14日，金融稳定论坛第一次会议在华盛顿召开，美国、日本、德国、英国、法国、加拿大及意大利七国集团财长和央行行长出席了会议。国际清算银行前总裁安德鲁·克罗克特以个人身份被任命为论坛主席。

研究表明，金融稳定论坛是七国集团为应对亚洲金融危机、促进国际金融体系稳定而实施的一项重要举措; 金融全球化的不断发展及其伴生的金融体系系统性风险的不断增大是其产生的宏观背景，而1997年爆发的亚洲金融危机则是其问世的直接推手。

(二) 金融稳定论坛的运作机制

从其产生的背景及过程来看，金融稳定论坛是七国集团在构建金融稳定机制方面所做的一种有益尝试。它由七国集团发起设立，向七国集团财长和央行行长负责并报告工作。根据汉斯·提特梅耶提交的报告以及七国集团在波恩会议上发布的公报，论坛设立的宗旨主要在于确保国内金融当局、国际金融机构及相关组织和团体能够更有效地增进和协调各自的职责，从而更好地维护国际金融稳定、完善金融市场运作并减少系统性风险。论坛实际上取代了七国集团多年来为加强国际金融体系而设立的一系列特设工作组 (Ad Hoc Groups) 的职能，其主要任务在于评估影响全球金融体系的问题和缺陷，确定和监督为解决这些问题而采取的必要行动，促进成员国内主管金融稳定事务的当局间的合作与信息交换等。

成立之初的金融稳定论坛，其成员除七国集团国家中负有金融稳定职责的政府职能部门外，还包括基金组织、世界银行、国际清算银行等主要国际金融机构以及巴塞尔委员会、国际证监会组织等行业性国际监管者组织。鉴于主要国际金融中心对加强全球金融体系稳定的重要性，1999年6月，经七国集团财长和央行行长同意，金融稳定论坛扩大了其成员范围，中国香港、澳大利亚、新加坡及荷兰四个主要国际金融中心应邀加入了论坛。

金融稳定论坛每年在春秋两季定期举办全体会议。其秘书处设在瑞士巴塞尔。除秘书处外，为了支持其活动，论坛下设了若干非常设性工作组，其中主要有:

(1) 高杠杆机构工作组 (Working Group on Highly Leveraged Institutions)。其主要使命是采取措施以减少在发达国家和发展中国家金融市场采用高杠杆产品所引起的不稳定性。

(2) 资本流动工作组 (Working Group on Capital Flows)。其主要任务是研究和评估如何减少借贷国资本流动波动和降低金融体系过多短期外债风险的措施。

(3) 离岸金融中心工作组 ( Working Group on Offshore Financial Centers)。其主要负责评估离岸金融中心对全球金融稳定的影响，以及这些中心在推行国际审慎监管标准和遵守跨境信息交换方面取得的进展。[5]

(4) 存款保险工作组 (Working Group on Deposit Insurance)。其主要任务是考察国际社会有关存款保险的实践，并考虑为设立存款保险制度的国家制定切实可行的存款保险指引。[6]

(5) 标准实施临时小组 (Ad Hoc Task Force on Implementation of Standards)。其主要负责讨论并解决如何鼓励各金融市场实施有关加强金融体系的国际标准问题。[7]

进入21世纪，随着世界经济一体化的发展以及新兴市场国家的崛起，囿于七大工业国的金融稳定论坛在讨论与国际金融体系发展相关的问题时，其有效性和影响力受到极大挑战。为此，论坛开始寻求新的活动方式，如通过与非论坛成员举办区域会议，逐步扩大其活动范围。2001年4月，金融稳定论坛第一次区域会议在墨西哥召开，八个非论坛成员国代表[8]出席了会议。此后，论坛分别与来自拉美、亚太、中欧和东欧等地区的非论坛成员国举办了多次区域会议[9]。区域会议的召开，为论坛成员方与其他非论坛成员方提供了一个交换意见的平台，在一定程度上提高了论坛的影响力。

二、金融稳定论坛的法律成就

金融稳定论坛自成立以来风雨兼程，始终以维护国际金融体系稳定为己任，在加强国际金融市场的监管和监测方面作出了积极努力，并取得了可喜的成就。归纳起来，主要有以下三个方面:

(一) 增进了特定金融领域问题的识别与解决

此方面的成果主要体现在金融稳定论坛审议通过的一系列工作组报告上。这些报告，分析了各特定金融领域存在的问题，并就如何加强特定金融领域的监管、减少风险提出了一系列建议或措施。其主要包括:

(1) 《高杠杆机构工作组的报告》。该报告提出了解决高杠杆机构 (特别是对冲基金) 活动所引发的系统性风险的一揽子措施，主要涉及加强高杠杆机构及其交易对手的风险管理、扩大公开披露范围、制定外汇交易良好做法准则和建立一个坚实的市场基础等。[10]

(2) 《资本流动工作组的报告》。该报告建议各国主管部门建立一个风险管理框架，监测和评估由大规模短期资本流动所引发的风险，同时倡导国内当局和国际机构采取行动增强各自的风险管理程序，着手解决现有统计数据方面的差距，鼓励增强透明度，废除那些客观上放任不审慎行为的法律和监管规则。[11]

(3) 《离岸金融中心工作组的报告》。该报告构建了一个评估离岸金融中心遵守国际标准情况的程序，并制定了一份激励清单以提高离岸金融中心遵守国际标准的积极性。[12]

(4) 《建立有效存款保险制度指南》[13]。该指南是论坛于2001年通过存款保险工作组推出的、有关存款保险制度的第一个国际性文件，其内容全面涵盖了下列方面: ①存款保险的目标 (维护金融体系的稳定，保护不太成熟的存款人); ②建立更广泛的金融安全网的重要性; ③存款保险人的任务、权力和组织结构; ④覆盖面和成员问题; ⑤对存款人的补偿; ⑥失败或濒临破产银行的处理。可以说，该指南填补了国际存款保险领域的制度空白，对于各国相关制度的构建具有较强的指导意义。

(二) 促进了相关国际金融标准的推广与实施

国际标准的实施是加强国内经济和金融体系，促进国际金融稳定的重要环节。金融稳定论坛自成立以来，一直积极探索有助于金融体系稳定之国际标准实施的有效路径。其主要工作思路为: 识别与加强金融体系最相关的国际标准，并通过标准汇编 (Compendium of Standards) 的方式予以传播; 寻找协助国家实施标准的途径; 探索鼓励标准实施的官方和市场激励措施; 建立自我评估和单独评估机制，并确保两者能产生互补效应; 探寻获得有关标准执行信息的最有效程序，并考虑如何获得所需资源。在其持续不懈的努力下，专责小组确立了为国际社会所认可的，对健全、稳定和功能良好的金融体系十分重要的12大类标准(见表1)，并得到了论坛成员的广泛认可，将其推荐为值得优先执行的标准。随后，论坛又通过了标准实施专责小组的后续行动小组(Follow-Up Group) 提交的两份关于建立激励机制以促进标准实施的报告[14]，提出了鼓励所有经济体实行上述标准的战略措施，包括官方激励措施和市场激励措施两大方面。论坛强调，金融危机暴露了国内和国际金融体系的缺陷，虽然实施国际标准并不能保证消除所有的危机，但可以肯定的是，它将会使金融体系更加健全，有助于防止危机的发生或将危机带来的损失最小化。

表1 稳健金融体系的核心规则

续表

(三) 改善了跨部门金融监管的国际合作与协调

由于金融创新和金融衍生工具的不断发展，不同类型金融机构和业务间的区别日益模糊，国际社会需要付出更多的努力来解决由此带来的问题，改进跨行业、跨部门的金融监管。为此，金融稳定论坛从以下两方面作出努力: 一是认同和支持了增强信息披露的多部门工作组 ( Multidisciplinary Working Group on Enhanced Disclosure)[15]的工作，并向国际社会发出倡议，共同采取有效措施增强金融中介机构的信息披露; 二是坚持定期追踪各成员方在增强金融体系方面的工作进展情况。论坛每年发布两份《当前和近期有关健全金融体系的工作》(Ongoing and Recent Work Relevant to Sound Financial Systems) 的报告，对各国内监管当局、主要国际金融机构和国际监管者组织有关增强国内和国际金融体系的努力进行归纳和总结。截至2008年9月，论坛共发布了20份工作报告。这些报告，以主要国际金融机构、国际监管者组织和出席论坛的央行专家的报告为基础[16]，以6个月为周期，系统汇集了国际社会正在进行的重大监管措施，包括相关标准和良好行为准则的制定、政策建议的出台以及分析研究工作的进展等。它使论坛成员及其他利益相关的监管主体对彼此的工作进展有了充分了解，有助于避免重复劳动和前后不一贯的监管政策，在一定程度上改善了跨部门的金融监管效果。

三、金融稳定论坛的性质与法律缺陷

(一) 金融稳定论坛的性质

从法律上分析，金融稳定论坛不是一个正式的国际组织，不具有国际法上的人格，而仅仅是以七国集团为基础而派生的一种非正式的制度安排，是国际社会为应对金融危机，维护国际金融稳定而创设的一种法律机制。

第一，它是一个就全球金融稳定问题展开讨论的场所。通过召开定期会议和各工作组在特定领域的活动，论坛成员国及国际机构的代表可以进行正式会晤，并就国际金融体系可能出现的重大不稳定问题交换意见，讨论相应的政策措施，审查和反思有关政策的实施情况，以便就国际金融稳定的相关事项取得共识。

第二，它是一个有关金融稳定政策的生成平台。论坛始终关注国际金融体系存在的各种复杂性和敏感性问题，并在解决高杠杆机构、资本流动、离岸金融中心和存款保险等特定领域的问题方面取得了实质性进展，其发布的一系列解决措施和建议，具有较强的针对性和实践性，对于维护全球金融稳定具有较强的指导意义。

第三，它是一个相关金融标准的制定与实施的协调机制。在这种机制下，开展标准汇编，使得国际社会原本零散存在的监管规则变得有序而集中，推动了相关金融标准的认同和统一; 定期追踪有关机构在增进金融体系方面的活动，促进了相关金融标准的制定和协调; 推行标准实施的激励机制，推进了相关金融标准的执行与实施，为国际社会提供了有益借鉴。

(二) 金融稳定论坛的法律缺陷

虽然金融稳定论坛在国际金融领域活跃了近十年，在维护国际金融体系稳定、完善市场运作和减少系统性风险方面发挥了重要作用，但历史地考察，它的产生仅仅基于七国集团在波恩会议上发布的公报，其运作也没有独立的章程作为依据，存在严重法律缺陷。

第一，非正式性。这种非正式性主要表现在两个方面: 一是论坛成立的依据来源于非正式的法律文件; 二是论坛的运作和决策机制缺乏正式的制度保障。这使得论坛具有天然的不确定性，难以承担更大的责任，严重阻碍了论坛在国际领域中从事活动的效力。

第二，松散性。论坛除设在巴塞尔的小型秘书处外，再无其他用以支持其工作的常设机构，其大多数工作主要是通过特别成立的工作组及论坛成员的支持来完成的。因而，在运作机制上，论坛体现出较大的随意性，缺少应有的组织支撑，这与其承担的维护全球金融体系稳定的职责极不相称。

第三，缺乏广泛的代表性。论坛以七国集团为主导，其成员大多为金融发达国家和地区，缺乏全球参与的民主性。虽然自21世纪以来论坛也举办过10多次区域会议，邀请各地区新兴市场国家的代表与会并交换意见，但仍未从实质意义上解决新兴市场国家的代表性问题。因此，它始终被看做一个“发达富有国家的俱乐部”，缺乏作为全球金融稳定组织应有的代表性。

[1] George Alexander Walker，International Banking Regulation: Law，Policy and Practice，Kluwer Law International，2001，p.276-p.277．

[2] See Declaration of G7 Finance Ministers and Central Bank Governors，at http: //www.fsforum.org/press/pr_981003.pdf? noframes=1，visitedon Oct.3， 1998．

[3] See Hans Tietmeyer，International Cooperation and Coordination in the Area of Financial Market Supervision and Surveillance，at http: //www.fsforum.org/publications/r_9902.pdf，visited on Feb.11，1999．

[4] See Communiqué of G-7Finance Ministers and Central Bank Governors，at http: //www.fsforum.org/press/pr_990220.pdf，visitedon Feb.20，1999．

[5] See BIS Press Release，Financial Stability Forum Establishes Working Groups，at http: //www.bis.org/press/p990511.htm，visitedon May11，1999．

[6] See International Guidance on Deposit Insurance—A Consultative Process， at http: //www.financialstabilityboard.org/publications/r_0006.pdf．

[7] See Issues Paper of the Task Force on Implementation of Standards，at http: //www.financialstabilityboard.org/publications/r_0003.pdf? noframes =1， visitedon Mar. 25-26，2000．

[8] 这8个国家分别为: 阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、墨西哥、秘鲁和西班牙。

[9] 2001年4月2日，金融稳定论坛第一次拉美区域会议在墨西哥召开;2001年10月9日，金融稳定论坛第一次亚太区域会议在日本东京召开，8个非论坛成员 (澳大利亚、印度、韩国、马来西亚、新西兰、菲律宾、泰国和中国) 代表出席了会议; 2002年4月11日，金融稳定论坛第一次中东欧区域会议在英国伦敦召开，9个非论坛成员 (保加利亚、捷克共和国、匈牙利、波兰、俄罗斯、斯洛伐克、斯洛文尼亚、土耳其和乌克兰) 代表出席了会议;2005年5月，金融稳定论坛第一次非洲区域会议在南非比勒陀利亚召开，13个非论坛成员 (阿尔及利亚、博茨瓦纳、加纳、肯尼亚、莱索托、马拉维、毛里求斯、莫桑比克、尼日利亚、南非、坦桑尼亚、赞比亚和津巴布韦) 代表及非洲开发银行和西非中央银行行长出席了会议。截止到2009年4月，论坛共举行了5届亚太区域会议、3届拉美区域会议、2届欧洲区域会议和1届非洲区域会议。

[10] See Report of the Working Group on Highly Leveraged Institutions，5April 2000， at http: //www.financialstabilityboard.org/publications/r _ 0004a.pdf? noframes=1．

[11] See Report of the Working Group on Capital Flows，5 April 2000，at http: //www.financialstabilityboard.org/publications/r_0004.pdf? noframes=1．

[12] See Report of the Working Group on Offshore Centres，5 April2000，at http: //www.financialstabilityboard.org/publications/r_0004b.pdf? noframes=1．

[13] 英文全称为Guidance For Developing Effective Deposit Insurance Systems。

[14] 这两份报告分别发布于2000年9月和2001年9月。

[15] 该工作组由全球金融体系委员会、巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织和国际保险监管者协会于1999年组建。

[16] 各机构和专家报告的复件可通过FSF的秘书处获得。See FSF， Ongoing and Recent Work Relevant to Sound Financial Systems，Apr.1999，at http: //www.financialstabilityboard.org/publications/on_9903.pdf.