全球金融稳定法律机制的概念与构建的必要性

一、金融稳定的概念与维护机制

(一) 金融稳定的概念

对于什么是“金融稳定”，无论是在理论界还是在实务界均未形成统一的定义。有关专家和机构往往从不同的角度对其加以界定，形成不同的说法。其中，比较有代表性的有:

国际清算银行前总裁安德鲁·克罗克特 (Andrew Crockett) 在《为什么金融稳定是公共政策的一个目标》一文中主张，“金融稳定”是公共政策的一个目标，它适用于金融市场和金融机构两方面: 其一，金融体系中的主要金融机构是稳定的，公众有充分信心确信它们能够持续履行合同义务，而不会中断或需要外界支持; 其二，主要金融市场是稳定的，市场参与者能够以反映市场基本因素的价格进行交易，而且该价格在市场基本面没有变化时短期内不会有大幅波动。[1]

美联储前副主席罗杰·弗格森 (Roger Ferguson) 在《中央银行面临的挑战: 全球化的金融体系》一文中则从“金融稳定”的反面—— “金融不稳定”加以说明，认为“金融不稳定”含有因市场失灵或外部冲击可能导致对实体经济活动的冲击之义，它可定义为这样的情势: (1) 一些重要金融资产的价格严重偏离经济基本面; (2) 国内甚至国际市场运作和信贷活动严重扭曲; (3) 总支出显著偏离 (或可能显著偏离，包括高于或低于) 经济的产出能力。[2]

中国人民银行在2005年发布的《中国金融稳定报告》中曾对“金融稳定”下了一个较为完整的定义，即: 金融稳定是金融体系处于能够有效发挥其关键功能的一种状态，在这种状态下，宏观经济健康运行，货币和财政政策稳健有效，金融生态环境不断改善，金融机构、金融市场和金融基础设施能够发挥资源配置、风险管理、支付结算等关键功能，而且在受到内外部因素冲击时，金融体系整体上仍然能够平稳运行。

研究表明，金融稳定是相对于金融不稳定而言的，是一个宏观审慎的政策概念，它要求金融体系的基本组成部分——金融机构总体稳健，金融市场平稳运行，金融基础设施和金融生态环境健康良好。与此同时，金融稳定又是一个不间断的、连续的状态，因此又是一个动态的概念，它要求金融体系具有承受各种现实或可能的冲击的能力和弹性，而不局限于一种停滞或静态的稳定，并伴随着国内国际宏观金融环境以及金融体系的变化而改变。综合吸收现有定义的合理性因素，可以将“金融稳定”定义为: 金融体系能够保持审慎、有效和持续运作的状态，在该状态下，即使受到内外部冲击，金融体系在整体上仍能不间断地发挥其关键功能。

(二) 金融稳定的维护机制

自20世纪90年代以来，随着经济全球化和金融自由化的不断发展，金融市场的国际化和一体化程度不断加深，国际金融环境的不确定性和国际金融体系的系统性风险的不断增大，全球金融稳定面临日益严峻的挑战，表现在国际货币危机、银行业危机、债务危机等频繁发生，金融海啸一浪高过一浪，如英国巴林银行事件未平，日本大和银行事件又生; 墨西哥金融危机余震未消，亚洲金融风暴已席卷全球。进入21世纪之后，金融危机又呈现出新的特征和趋势，即: 其危机发生地不局限于金融体系比较薄弱的新兴市场国家，而且也会在美欧等金融市场相当发达的国家集中爆发; 危机波及的领域不局限于金融体系中某个单一的子系统，而往往是整个金融体系的系统性危机。美国次贷危机的爆发及迅速蔓延为全球金融危机就是典型的例证。

对于金融不稳定问题，美国著名经济学家海曼． 明斯基(Hyman P. Minsky) 提出的“金融不稳定假说”( Financial Instability Hypothesis)[3]作了理论说明。据此，不稳定性或称脆弱性是金融的固有特性，稳定本身就孕育着不稳定[4]: 一方面，经济周期诱使企业进行高负债经营，这种企图利用高杠杆比率并取得更多投机性融资的经营方式将注定失败; 另一方面，代际遗忘(Generational Ignorance)、竞争压力 (Rivalry Pressure) 以及市场主体的非理性行为 (Irrational Behavior) 促使经济主体不停地犯同一种错误。因此，金融体系并不具有内生的稳定性，要维护金融稳定，保持金融体系长期处于审慎、有效和持续运作的状态，必须依靠一套外生的机制来实现。

根据现代经济学理论，市场机制不是万能的，在“市场失灵”的情况下，需要政府的介入和干预，即由“看得见的手”来调控，但政府调控也可能失败即“政策失灵”，并可能成为危机的一大推手，例如，美国次贷危机的爆发正是市场和政策的“双重失灵”所致。可见，市场调节与政府干预都不是万能的，均存在失灵的客观可能性，因此，唯有依靠法律手段才能有效减少或纠补它们共同的“失灵”，促使“看得见的手”与“看不见的手”的功能得以明确，运作得以协调。[5]由于法律方法具有透明、公开、稳定等特性，并兼顾公平与效率，故而能够引导和监督维护金融稳定的各种手段和工具 (包括政治的和经济的) 以一种合理而有序的方式发挥作用，实现其金融稳定职能，从而切实有效地维护国际金融体系的稳定和安全。

基于上述分析，我们认为: 金融稳定是指金融体系能够保持审慎、有效和持续运行，即使受到内外部冲击仍能不间断地发挥其关键功能的一种状态; 金融体系并不具有内生的稳定性，金融稳定的维护必须依靠一套外生的机制来实现; 在现代市场经济条件下，法律机制是化解国际金融体系内生及外生的不稳定因素、维护全球金融稳定的有效途径; 在后危机时代，构建全球金融稳定法律机制应当成为新一轮国际金融体系改革和国际金融秩序重构的一个不可或缺的重要组成部分。

二、全球金融稳定法律机制的概念与应有特征

这里所说的全球金融稳定法律机制，是指以一定的国际组织体系为支撑，以相应的国际法原则和国际标准为指导，贯穿金融治理的各个环节，旨在通过促进金融市场监督和监测方面的国际合作与协调，控制系统性金融风险的累积，增强整个金融体系的弹性，实现全球金融体系总体稳定的一系列法律体制和工作机制的总称。

作为维护国际金融体系稳定的有效工具，全球金融稳定法律机制应当具有如下特征:

第一，组织性。一个以正式的国际组织为支撑的组织体系对全球金融稳定法律机制的正常、有序运转至关重要。全球金融稳定法律机制应当拥有一个全球性的组织体系，以对其活动提供支持，实现规范化和制度化运作，最大化地发挥其维护金融稳定的功能。

第二，系统性。国际金融风险具有系统性和高度传染性，国际金融风险的防范和国际金融稳定的维护亦是一项系统性工作，涉及风险预警、日常监管、危机救助和市场退出等危机治理的各个环节，故而，与此相对应，全球金融稳定法律机制应当是一个与维护国际金融稳定相关的各类机制的集合体，它通过对其子机制的整合与协调，形成一个高效的运行体系，从而为防范国际金融风险、维护国际金融稳定提供系统性的法律工具。

第三，协调性。一方面，国际金融稳定以国内金融稳定为基础，因而少不了各主权国家负有金融稳定职能的当局的参与; 另一方面，国际金融稳定具有全局性，该目标的实现需要全球一致的行动，亦少不了相关国际金融组织和标准制定机构的加入。因此，全球金融稳定法律机制应当具有协调这些部门、组织和机构的能力，以促成它们之间的有效协作，共同维护国际金融体系的稳定。

第四，可预见性。国际金融稳定的维护是一项长期而艰巨的任务，无论是危机的预警、防范或救助均需要一套完备的规则体系来予以规范，通过法律的稳定性和明确性保障国际金融环境的稳定，提高国际金融市场的可预见性。可预见，才不至于引起恐慌，导致国际金融市场的混乱; 才能缩短危机处理的反应时间，尽速恢复国际金融体系的稳定，使危机成本最小化。

三、全球金融稳定法律机制的缺失

由2007年美国次贷危机引发的这场全球金融危机堪称自20世纪大萧条以来最为严重的国际金融危机。这场发端于美国华尔街的金融海啸，迅速从局部发展到全球，从发达国家传导到新兴市场国家，从金融领域扩散到实体经济领域，给世界经济带来了前所未有的冲击，引起了人们对现有国际金融体系的制度反思。次贷危机的成因是多方面的，其中，全球金融稳定法律机制的缺失无疑是一个重要原因。

考察危机之前的国际金融维稳实践，我们看到，20世纪30年代的经济大萧条虽然打破了经济自由主义信念，让世人清楚地认识到一个自由放任的市场体系所存在的缺陷，使维护金融稳定逐渐成为大多数国家中央银行的重要职能，然而，基于金融安全与稳定是一国的主权事务仅受国内监管的假设，1944年联合国货币金融会议所确立的“布雷顿森林体系”并没有为金融及其监管提供一个以国际金融组织为基础的“硬法”(Hard Law) 框架。[6]直到70年代中期，国际社会在金融维稳方面仍不存在实质性的合作。

进入20世纪70年代中后期，美国、英国、联邦德国和阿根廷的一些大的国际性银行接连倒闭，形成了战后西方世界第一次银行业危机。[7]危机的出现及其带来的跨境金融问题引起西方各主要工业国家银行监管者的极大关注。共同的问题需要采取共同的手段予以应对。正是在这种背景下，以促进国际银行监管合作、制定银行审慎监管标准为己任的巴塞尔银行监管委员会 (BCBS，以下简称“巴塞尔委员会”) 应运而生，随后，国际证监会组织 (IOSCO)、国际保险监管者协会 (IAIS) 等行业性专门机构相继出现。以1988年《巴塞尔资本协议》的出台为标志，银行业、证券业、保险业的国际监管合作与协调正式进入国际社会关注的视野。

进入20世纪90年代，伴随着金融自由化的进一步深化，国际金融领域黑色风暴迭起。在1997年亚洲金融危机爆发后，金融稳定问题一跃成为国际社会的重要议题之一。1997年，十国集团(G10) 工作组率先发表了一份关于新兴市场金融稳定性方面的工作报告，引发了国际社会对金融稳定的广泛关注; 1999年，世界银行 (又名国际复兴开发银行) 和国际货币基金组织 (IMF，以下简称“基金组织”) 联合推出了“金融部门评估规划”(FSAP)，以便对一国金融体系综合状况进行评价; 与此同时，若干专门讨论和解决金融稳定问题的机制也相继出现，如七国集团 (G7)[8]发起设立了金融稳定论坛 (FSF)、国际清算银行 (BIS)，成立了金融稳定研究所 (FSI) 等。

纵观上述国际金融实践，我们看到，在次贷危机爆发之前，国际社会虽然在促进国际金融监管的合作与协调方面作出了一定努力，也相继形成了若干专门讨论金融稳定问题的工作机制，但维护全球金融稳定的实践效果并不理想。从法律上分析，相关国际组织或国际机制均存在明显的缺陷，因而均不足以担当全球金融维稳的重任。

首先，基金组织是战后国际货币金融合作的产物，也是当今国际货币金融体系的核心[9]，虽然依《国际货币基金协定》的规定负有协调稳定汇率、融通资金等重要国际货币金融职能，但就其法定职能和运行效果来分析，其无力也不应当承担维护全球金融稳定的主要责任。

其次，巴塞尔委员会、国际证监会组织等行业性金融标准制定机构，不仅其职责范围具有天然的局限性，无法涵盖国际金融的所有领域，而且其本身缺乏正式的国际法律人格以及标准实施机制，在全球金融治理中通常被称为“软组织”或“软法”，正如它们自己声称的那样，它们“不具有任何正式的、超国家的监管权力”，“其决定并不具有、也不打算具有法的约束力”，因而均不能承担维护全球金融稳定的职责。

再次，隶属于国际清算银行的金融稳定研究所，因其地位尴尬、职权模糊，自然难以担当起协调各国的金融稳定职能部门与国际金融组织、国际标准制定机构以及它们相互之间工作的职责。金融稳定论坛虽然是七国集团专为维护国际金融体系稳定而设立的，且问世之后也开展了许多卓有成效的工作，但因其本身存在非正式性、松散性和缺乏广泛代表性等内在缺陷，亦无法真正承担起维护全球金融稳定的重任[10]。

由此可见，在次贷危机爆发之前，国际社会对于全球金融稳定法律机制的探索还处于起步阶段，尚未形成一个清晰的理念和完备的组织体系，各项国际金融稳定实践活动仍呈零散状态，不具有系统性、协调性和可预见性。从制度上反思，由次贷危机引发的这场国际金融危机在本质上是现有国际金融体系的危机，全球金融稳定法律机制尚处于缺失状态，这也是导致当年危机突然爆发并在当前仍在全球深度蔓延的一个重要因素。

四、构建全球金融稳定法律机制的必要性

美国次贷危机的爆发及其全球扩散与蔓延，以一种极端的方式验证了“金融不稳定”的客观性，凸显了全球金融“维稳”的重要性。在全球联手应对危机的特殊背景下，全球金融稳定法律机制的构建问题便成为国际社会热议的一个重要话题。分析表明，要防止类似的危机重演，有效维护全球金融体系的稳定，构建一个正式的全球金融稳定法律机制是十分必要的。这主要表现在以下几个方面:

第一，它是应对全球性金融危机，维护国际公共利益的需要。

次贷危机的爆发与快速蔓延深刻表明，在金融全球化和自由化背景下，各国金融市场间的相互关联性日益增强，任何金融问题所引发的危机，已不再局限于一个国家或地区，而是会在世界各地引发剧烈的连锁反应，任何国家或地区都不可能在这种全球性的金融崩溃中独善其身。当代金融问题，已上升为国际法视角上的全球性问题，金融稳定与安全价值也已成为国际社会公共利益之所在。正是基于此，开展广泛合作、联手应对金融危机是国际社会在危机发生后快速恢复市场信心、有效防止世界经济深度衰退的必然选择。故而，国际社会需要构建一个正式的全球金融稳定法律机制，形成完备的规则体系和制度框架，促成各主要国家和国际金融机构之间的相互协作，以快速有效地展开具有全球一致性的行动，共同应对国际金融危机，恢复国际金融体系稳定，维护国际公共利益之所在。

第二，它是开展早期预警实践，防范系统性危机的需要。

金融是现代经济的核心。这决定了一旦发生大规模的金融危机，世界经济将受到重创，而经济的低迷又必然会影响到社会生活的各个领域。本次国际金融危机就是最好的例证。在危机中，世界各主要经济体的GDP增长持续下滑、失业率剧增、各种社会矛盾空前激烈。故而，国际社会需要防患于未然，通过构建一个正式的全球金融稳定法律机制，利用其组织化设施和协调能力，展开切实有效的国际金融风险预警实践，对正在形成中的全球经济金融脆弱性进行监测，并发出预警，确保各主要国家和国际金融机构能够相互支持和相互合作，协同干预、管理和调节全球金融运行，有效化解影响国际金融体系的各类不稳定因素，切断既有风险转化为危机的途径。

第三，它是推行国际金融监管协作，重塑国际金融秩序的需要。

正如1929年纽约股市大崩溃及随后的经济大萧条催生了罗斯福新政，推动了美国《格拉斯·斯蒂格尔法》等一系列法案的出台，开创了国家干预经济的新时代一样，由次贷危机引发的这场国际金融危机也会成为国际社会重新审视现有国际金融体系严重缺陷的历史契机，也将开辟一个改革现有国际金融体系、重构国际金融秩序的崭新时代，故称为“后危机时代”。可以说，本次危机在本质上是国际金融体系的危机，深刻暴露了现有国际金融体系的内在缺陷，除了以美元霸权为核心的国际货币体系不合理、国际金融机构的代表性和执行力不足以外，国际金融监管体系呈碎片化状态，各行业性监管规则专业性有余而权威性不足，全球金融稳定法律机制缺失，没有形成有效的全球金融维稳中心和危机救助渠道，也是危机得以在全球迅速扩散并深度蔓延的重要因素。故而，基于危机后重塑国际金融秩序的需要，国际社会需要构建一个正式的全球金融稳定法律机制，以便为各国金融监管当局间、各国际金融监管机构间以及他们相互间进行金融监管信息的沟通、金融监管标准的协调以及金融市场监测的国际合作提供有效的法律途径。

综上所述，在金融全球化背景下，频繁爆发的国际金融危机使全球金融稳定问题逐步成为国际社会关注的焦点，并极大地推动了全球金融维稳的国际实践。面对次贷危机以及当前仍在欧洲蔓延的主权债务危机，国际社会进行了深刻的制度反思，并致力探寻改革国际金融体系的法律路径，以期强化国际金融监管协作，有效化解系统性金融风险，防止类似的危机重演。因此，构建全球金融稳定法律机制已成为一个时代的命题。

[1] See Andrew Crockett，Why is Financial Stability a Goal of Public Policy?， in Jack Rabin and Glenn L. Stevens，Handbook of Monetary and Fiscal Policy， Marcel Dekker，Inc. (2002)，p.70-p.71．

[2] Piero C. Ugolini，Andrea Schaechter and Mark Richard Stone，Challenges to Central Banking from Globalized Financial Systems，IMF Multimedia Services Division(2003)，p.208-p.210．

[3] 金融不稳定假说初始形成于明斯基1963年发表的一篇论文《“它”会再次发生吗?》(Can“It”Happen Again?)，这里的它指的是1929年经济大萧条。以此为基础，明斯基在其后近30年出版和发表的各类论著中对金融危机进行了深入细致的研究，并最终在20世纪90年代形成了一套体系完备、内容丰富的“金融不稳定假说”理论体系。

[4] See Hyman P.Minsky，Financial Instability Hypothesis (1993)，in Arestisand Sawyer，Handbook of Radical Political Economy．

[5] 参见何焰: 《国际货币基金组织治理金融危机的法律问题研究》，武汉大学2009年博士学位论文，第29～32页。

[6] For discussion，see D.Arner，Financial Stability，Economic Growth and the Role of Law，Cambridge University Press，2007; R. Weber and D. Arner， Toward a New Design for International Financial Regulation，University of Pennsylvania Journal of International Law，2008．

[7] 参见李仁真: 《论国际银行监管的巴塞尔原则》，武汉大学1998年博士学位论文，第3页。

[8] Groupof Seven，即七国集团。该集团由法国、美国、德国、日本、英国、意大利和加拿大这些工业发达国家组成。

[9] 参见李仁真主编: 《国际金融法》，武汉大学出版社2005年版，第331页。

[10] 参见李仁真、刘真: 《金融稳定论坛机制及其重构的法律透视》，载《法学评论》2010年第2期。