G20峰会机制的发展路径和优化

2023-07-02 理论教育版权反馈

【摘要】：随着金融危机逐步退潮，国家之间、国家与国际经济组织之间紧密联系的因素也在消失，G20峰会机制的政治重要性将存在降低的可能。因此，G20峰会机制应简化形式而坚持注重实质成果，坚持机制化而应避免过度机构化。

随着金融危机逐步退潮，国家之间、国家与国际经济组织之间紧密联系的因素也在消失，G20峰会机制的政治重要性将存在降低的可能。同时，关于该机制合法性和有效性的质疑也始终不绝于耳: 从合法性角度来看，批评者们认为G20峰会机制的代表性有限，且G20集团内部尚未实现真正的平等; 从有效性来看，他们认为，G20峰会作为一种松散的制度形式，缺乏法律约束力和强制力，因此治理效果有限。G20只有承认而不是忽视所存在的问题，并不断自我改革和完善，以实现更为广泛、公平和有效的全球治理，方能更好地适应持续变化的全球经济与金融的挑战。

一、完善机制化建设

作为一个非正式的合作平台，灵活性和富有弹性是G20峰会机制的特色。在决策上，它没有“硬性”的表决制度，而实行协商一致这一“软性”机制。这种机制的产生和发展绝非偶然，它根植于国际经济和金融发展严重不平衡的现实，决定于经济全球化趋势下国际经济组织权力的行使与尊重国家主权之间的关系。[1]G20峰会所讨论的议题和达成的宣言与承诺往往涉及成员国国内经济政策和与成员国经济密切相关的世界经济形势。因此，G20在行使其职能时，势必牵动成员国经济的全局，就此，G20不可能通过“硬性”机制为成员国厘定经济政策，强制成员国听其令行事。相反，G20成员国在商讨和推行改革措施时，要为自己留下可供回旋的余地，也要为他国留出足够的空间，因为G20所达成的方案并非都是能摆脱经济困境的良方。G20峰会应进一步坚持发展和完善这一特色机制，建立一整套有关确定主办国、峰会议题、主办过程、议事与协调方式的程序与规则，以有效引导行为者预期，降低交易成本，进而维护所有参与者的共同利益。

G20峰会在机制化建设过程中，应处理好两方面问题: 其一，议题设置不应囿于国际经济和金融领域。在过去七轮峰会中，G20主要处理国际金融、经济等问题，但随着经济的复苏，后期的峰会议题已逐步扩展到农业生产、能源、气候变化、反腐、发展等问题。尽管有观点认为，议题泛化不利于G20峰会的机制化进程，但实践中，首脑们不得不关注全球经济和政治形势的变化及峰会之前或期间发生的重大突发事件，峰会的议题议置也必然会受到影响。从G8三十多年的发展历程来看G20峰会，议题从经济、金融领域适当扩展至政治、安全和发展等领域是不可避免的。其二，机制化并非机构化。鉴于当前峰会的主办国需要设立临时的秘书处并依靠国际金融机构的技术支持来协调峰会机制的运作，有专家与学者，乃至包括法国总统萨科齐，认为此种安排难以使G20峰会机制长久延续，因为在该机制下已经产生了工作的不连续性和利益冲突等问题，而且轮值的秘书处无法使G20保持组织上的内在一致性，因此他们建议: G20峰会成立常设性的秘书处并将该机制逐步过渡成正式的国际组织。上述建议有一定的道理，但却存在以下障碍: 首先，首脑们可能不希望见到G20峰会过度机构化，或认为多重的秘书机构将不利于国内机构执行G20峰会中的承诺。其次，该秘书处设在哪国? 是否因任务上的重叠而妨碍甚或操纵主办国举办峰会? 在南北矛盾依然存在且发达国家相互利益也经常冲突的前提下，上述担忧绝非空穴来风。应看到，G20作为一个巨大的系统，其成功源自于其软机制。随着硬机制的建立和随之而来增强的机构化，G20可能丧失它这种对全球经济与政治变化作出反应的特征。而且，这种新的机构，在规模上仅有联合国可与之平行，可能引起人们对建设世界政府的怀疑，此类怀疑与预言将在确立G20合法性的同时使其失去了原本的价值。因此，G20峰会机制应简化形式而坚持注重实质成果，坚持机制化而应避免过度机构化。

二、平衡全球代表权

G20的成员囊括了具有系统重要性的发达国家、发展中国家和新兴经济体，该集团成员国占全球国内生产总值的88%，世界贸易的80%，世界人口的65%。较之于G8，G20成员在整体经济上具有巨大影响力，政治上拥有广泛的代表性，反映了更加广泛的全球力量的构成，因而比G8享有更大的合法性。然而，该机制不可避免地保存了传统的国际代表性: 其成员来自于世界最主要的发达国家和新兴经济体，且数量有限。批评者认为仍有35%的世界人口和80%的国家不能通过G20机制发出声音，如杰拉尔德·赫莱纳指出，G20中没有最贫穷国家的代表，也没有诸如荷兰、斯堪的纳维亚等重要欧洲国家的代表。[2]一些综合国力较强的国家认为自己应被纳入这一机制，如西班牙、波兰等国。非洲国家则认为非洲的代表权过少，而欧洲代表权过多。尽管G20的每轮峰会上主办国会邀请五个左右的非会员国参加峰会[3]，但这些国家不可能参与会议的筹备等过程，而且增多的席位只会降低谈判与协商的效率。因此，有学者提议，未来的G20成员国中欧盟国家应限制两个席位 (一个在欧元区，一个在非欧元区)，剩下的席位应通过连续有效的选举产生，此类席位的总量应少于20个，且国际组织的参与活动主要集中于交付报告和对G20的要求作出回应而非主持议程。[4]另有学者建议，欧盟应在G20峰会以统一的声音出现，即应只有一个席位，至于其主张如何，应在欧盟内部协商解决。[5]笔者认为，G20峰会机制在不扩大成员的基础上，未来成员国的代表权应实现全球平衡，其名单和规模仍需考虑与讨论。总体而言，欧洲的席位可能会减少，多出的名额将分配至非洲和其他洲的国家。

三、强化治理有效性

尽管G20峰会机制在达成国际共识和复苏全球金融市场中发挥了重要作用，但专家们关于该机制将来是否有效的意见并不统一。一些人认为它开启了一种全新的全球治理机制，[6]而批评者则认为，有效性问题可能成为G20机制化进程中的一个严峻的挑战。有观点认为，“G20始终是一个论坛，它主要起到建立共识的作用，但是对于具体如何落实并不具有强制力”。[7]“从目前的情况看， G20只是一个对话平台，机制化建设十分薄弱，影响了G20作为一个全球经济治理机制的有效性。要想充分发挥影响力，G20仅仅靠定期开会是不够的，在机制化建设方面应该设立秘书处、确立议事规则、决策程序、建立执行和落实决策机制。”[8]G20作为一种松散的制度形式，它虽能够满足绝大多数参与国在国际金融治理领域的制度偏好，从而在制度升级过程中遭到较少的抵制，不过也正是由于制度化程度不高，在后金融危机时代，它仍然可能面临治理乏力的困境。甚至一些学者认为它是对依据多边主义的规则的一步后退，或是彻底的失败[9]，总之，怀疑论者们认为这种新的全球治理仍需要进一步审查。然而，欲客观评估G20峰会机制的有效性则要求仔细观察G20是否如期完成了自己设立的任务和它所取得的成就。

综合来看，G20成功地产生了不同的框架和监管蓝图，在此轮全球金融危机治理中发挥着主导作用并取得了积极效果，但G20峰会机制仍应从两个方面加强其有效性: 一方面，应从全球视角和利益出发。在该机制下探讨和协商的议题、所作的宣言和决定，不应仅关注于成员国之间的相互利益，更要考虑到作为整体的全球经济和金融体系，尤其应保证发展中国家和非G20成员的国家的声音能被听到，这也是G20峰会机制进一步发展所面临的最大挑战——这个小集团如何从全球的视角和利益出发并实现全球合作而不失去效率。只有当该机制之外的国家感到本国被包含和被代表于该机制之下，才可能采纳或支持G20作出的指导和决定，也才能更进一步提高该机制的有效性。另一方面，应强化国际监督机制。G20峰会和相关国际经济组织所制定或产生的大量宣言、建议、意见、指南、标准、原则等，虽不具有司法适用性，但并不意味着该机制不具有实际效果或法律约束力。G20峰会可以运用其独特的监督机制，例如“相互评估进程”(Mutual Assessment Process，MAP)，综合评估各成员国就先前制定的计划和监管蓝图履行的程度。包含于G20峰会机制中的各监督主体，如IMF、FSB和巴塞尔委员会等所形成的监督机制也应得到健全与完善，以监测、督促各种标准、规则的遵守与执行，从而提高该机制的硬性约束力。

[1] 参见陈安主编: 《国际经济法学专论》，高等教育出版社2007年版，第871～874页。

[2] Gerald Helleiner，“Markets，Politics and Globalization: Can the Global Economy Be Civilized”，Global Governance，Vol.7，No.3，2001，pp.243-263．

[3] 例如，西班牙和芬兰的领导人均被邀请参加华盛顿峰会和匹兹堡峰会。匹兹堡峰会也邀请了东盟和非洲联盟。在多伦多峰会上，加拿大邀请了埃塞俄比亚、马拉维、荷兰、西班牙、越南和尼日利亚等非G20成员国参加。首尔峰会，韩国邀请了马拉维、越南、西班牙、新加坡和埃塞俄比亚五国参加。

[4] Edwin M. Truman，The G-20 and International Financial Institution Governance，Peterson Institute for International Economics，Working Paper10-13， September2010，p.4．

[5] Barry Carin，Paul Heinbecker，Gordon Smith，Ramesh Thakur，Making the G20 Summit Process Work: Some Proposals for Improving Effectiveness and Legitimacy，CIGI G20 Papers No.2，June2010，p.8．

[6] Ivan Savic ＆ Nick Roudev，Progress on G20 Financial Regulatory Commitments from Washington 2008 until Toronto 2010，June 22，2010. It is available at: http: //www.g20.utoronto.ca/analysis/g20finregs.html，visited on 2012，January 26．

[7] 张海冰: 《二十国集团机制化的趋势及影响》，载《世界经济研究》2010年第9期。

[8] 方晋: 《G20机制化建设与议题建设》，载《国际展望》2010年第3期。

[9] Alan S. Alexandroff＆John Kirton，The Great Recession and the Emergence of the G-20Leaders'Summit，in Alan S. Alexandroff，Andrew F. Coopereds.，Ris-ing States，Rising Institutions: Challenges for Global Governance，2010，pp.177-178．

G20峰会机制的发展路径和优化

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