G20峰会机制在全球金融治理中的主导作用

迄今为止，G20首脑们七次聚首，针对不同时期全球金融所面临的不同问题展开对话与合作，并采取果断、协调一致的行动，在遏制全球金融动荡和世界经济下滑方面发挥了力挽狂澜的作用。华盛顿峰会上，首脑们讨论金融危机产生的原因、共商促进全球经济发展的举措、探讨加强国际金融领域监管规范、推进国际金融体系改革等问题; 伦敦峰会中首脑们围绕复苏全球经济、加强金融监管、促进全球贸易、改革国际金融机构及促进可持续发展等问题达成共识; 匹兹堡峰会就金融监管、协商退出策略以及改革国际货币基金组织等一系列议题展开讨论。多伦多峰会对于可持续与平衡发展框架、金融监管制度改革、国际金融机构改革、发展中国家的经济发展和全球金融安全网络等问题，进行了广泛商讨; 首尔峰会上，韩国总统李明博提出了“新”四大议题: 汇率、全球金融安全网、国际金融组织改革和发展; 戛纳峰会就如何应对欧债危机、促进全球经济增长、加强国际金融监管、促进社会保障和协调发展等问题达成一致意见; 而近日在墨西哥洛斯卡沃斯举办的第七次首脑峰会上，首脑们明确了当前的首要任务仍是寻求强劲、可持续、平衡的经济增长，并承诺共同努力加强需求和重塑信心，通过支持经济增长和促进金融稳定，来创造高质量的就业机会。总体来看， G20峰会适应了全球金融形势和挑战的变化，并在此基础上达成了诸多共识，取得了重大的实质性突破，体现了传统大国与新兴经济体联合重构国际金融新秩序的意愿与努力。具体而言，G20峰会的主导作用突显在稳定全球金融市场、推动国际金融机构改革、加强全球金融监管和改革国际货币体系四个方面。

一、稳定全球金融市场

本轮金融危机发生后，G20通过国际金融机构，包括IMF、世界银行和其他多边开发银行，向全球金融市场，尤其是新兴市场和发展中国家经济体提供流动性支持，以防止危机进一步恶化。各国也实施积极、宽松的财政政策和货币政策来降低全球经济几十年来最剧烈的衰退。[1]大多数国家已经大幅下调了基准利率，且各国央行承诺，只要还有必要，就会一直维持扩张性的货币政策，并将动用包括非常规工具在内的所有货币政策工具以维持物价稳定性。这些行动组成了现代历史上最大规模的财政和货币刺激计划，以及最为全面的金融业扶持计划，使全球经济正以超出预期的速度复苏。同时，考虑到开放的市场对恢复金融稳定、保证增长、提高就业水平和实现在G20框架下“强劲、可持续和平衡”发展至关重要，首脑们一致承诺反对贸易保护主义和金融保护主义，包括抵制任何抬高投资或货物及服务贸易新壁垒的做法，反对增加出口限制，确保资本市场开放。

二、推动国际金融机构改革

全球金融危机体现了国际金融机构在协调多边行动和筹集应急资金中的价值。为了让国际金融机构能够更有效地防范和管理危机，并使他们在全球经济中能够更加充分地反映不断变化的经济权数，增强其长期相关度、执行效力与合法性，G20峰会从三个方面推进布雷顿森林机构 (Bretton Woods Institutions) 改革:

第一，大幅增加资金来源。G20通过成员国的直接融资向全球金融机构追加巨额的可用资金，用来为逆周期支出、银行资本充足、基础设施建设、贸易融资、支持国际收支平衡、新债替旧债和社会支持提供资金，从而支持新兴市场和发展中国家的增长。它主要包括为多边开发银行和IMF融资两方面内容: G20与其他成员共同努力，通过对亚洲开发银行、非洲开发银行、泛美开发银行、欧洲复兴开发银行和世界银行集团，特别是国际复兴开发银行、国际金融公司等增资，使这些机构资本基础增加了85%，此举将提高他们应对中短期贷款需求增加的能力，使其有足够资源支持其成员的需求。为确保国际金融公司具备继续发展所必要的资源，G20将考虑设立一项股东分红和收益留存的长期混合安排，以此作为近期对发言权改革进行选择性增资的补充。为支持低收入国家，并考虑其需求更多优惠贷款，G20将为多边开发银行的优惠贷款窗口安排大幅增资，特别是今年对国际开发协会和非洲开发基金增资。

危机伊始，G20和国际社会就采取重要行动，包括筹集7500亿美元，用以支持IMF成员危机融资的需求。IMF通过即期双边贷款和票据购买协议的方式筹集2500亿美元，并随即转入“新借款安排”增资5000亿美元的计划中。国际货币基金组织还实施总额为2500亿美元的特别提款权普遍分配方案，以增加所有成员外汇储备。借助重要的监管和贷款改革，包括新的早期预警演习及设立“灵活信贷安排”等预防性工具，国际货币基金组织应对危机能力已获大幅提高。部分G20成员已正式接受最近达成的扩大新借款安排的改革，这将为国际货币基金组织的份额资源提供重要支持，使其能向陷入危机的国家提供贷款，从而遏制了金融危机向新兴市场和发展中国家蔓延，减少了全球风险。

第二，份额与投票权改革。考虑到当前主要国际金融机构的构架以份额为基础，其份额分配应客观反映各成员在世界经济中的比重。由于新兴市场国家的崛起，这一比重已发生重大变化。因此， G20同意以现有份额计算公式为基础，将份额从高估国向低估国转移，并保护最贫困成员的投票权。依据G20华盛顿峰会宣言和伦敦峰会宣言，2010年4月25日，世界银行集团发展委员会一致通过了包括提高发展中国家投票权以及增资862亿美元的改革方案。其中最为引人瞩目的有两点: 第一，发达国家向发展中国家转移4.59%的投票权，使发展中国家在世行的投票权上升至47.19%。这次改革是世行历史上第一次以提高发展中国家话语权为主要目标的治理结构改革，并迈出了实质性步伐。它标志着世界正进入一个发达国家与发展中国家共同治理的新时代。[2]第二，中国在世行的投票权从原先的2.77%提升至4.42%，取代德国成为仅次于美国和日本的世界银行第三大股东国，给中国带来了新的机遇与挑战。此外，G20 也核准了国际金融公司的发言权改革，将总额为6.07%的投票权转移给发展中国家和转轨国家，使其投票权增至39.48%。

2010年11月12日，G20首尔峰会通过了《首尔峰会宣言》，确认了此前在韩国庆州召开的二十国集团财长和央行行长会议上通过的IMF份额与投票权改革方案，并承诺继续推动和落实国际金融机构改革。此次IMF份额改革方案有四点最为引人注目: 第一，发达国家将向新兴市场国家和发展中国家转移超过6%的IMF份额; 第二，执行董事会24个席位中拥有9个席位的欧洲国家将让出2个席位给新兴市场国家和发展中国家; 第三，份额被严重低估且经济富有活力的“金砖四国”(中国、印度、俄罗斯和巴西) 全部进入前十名; 第四，中国所持有份额从先前的3.72%升至6.39%，投票权也从3.65%升至6.07%，中国IMF份额跃居全球第三。此轮份额与投票权改革是IMF成立65年以来一次最根本性的治理改革，也是一次最大规模的有利于新兴市场和发展中国家的份额转移方案。在洛斯卡沃斯峰会上，G20重申将在2012年10月的IMF和世行年会上全面实施IMF份额改革，且认为份额改革应该更好地反映出新兴市场和发展中国家的影响力，并承诺将在2013年1月前完成IMF份额计算方式的审查。份额改革认可了新兴市场和发展中国家在全球经济体系中的重要性，取得了发展中国家和发达国家平等分享投票权的实质性进展。这也意味着IMF这个国际金融体系中最为核心的机构正在逐渐适应世界经济版图的多极化发展趋势，将有利于促进全球治理框架的公平性、包容性和合理性。[3]

第三，管理制度改革。管理现代化是改善国际金融机构的信用、合法性及效率的核心。G20呼吁国际金融机构在内部引入动态机制，从根本上反映各国不断变化的经济权重和机构自身发展目标，并继续在管理、运作、效率和选举制度上加大改革力度，致力于通过公开、透明、择优进程，遴选所有国际金融机构负责人和高层管理人员。此外，执行委员会组成规模、委员会工作效率提高的方式、基金管理者在战略监督方面的参与等也是改革的重点。这些全面的治理改革将提升国际金融机构的有效性和合法性，使之成为更强大的国际机构来促进全球金融稳定和增长。

三、加强全球金融监管

鉴于金融系统的极度脆弱性及金融监管措施的重大失误是导致本次金融危机的根本原因[4]，世界各国政府和主要国际机构对当前国际金融系统缺陷进行了深刻反思，就如何有效维护全球金融系统的稳定问题进行重点讨论。G20峰会通过重构金融稳定论坛和改造金融监管体系，努力实现国际金融系统的稳定。

第一，创立金融稳定理事会。重构金融稳定论坛 (FSF)，以此为基础创立FSB，是G20的一项战略决策。G20伦敦峰会公报及《加强金融体系的宣言》明确宣告创立金融稳定理事会以取代金融稳定论坛，并进一步加强了向该理事会的授权: 包括与IMF进行合作、对宏观经济和金融危机风险发出预警、采取必要行动解决这些危机。[5]FSB将在以下领域发挥首要作用: 制定国际金融监管政策和标准; 协调不同标准制定机构; 通过专题评估和国别评估确保对各国金融部门改革进程的问责; 通过在不同部门和辖区一致推进执行标准以建立公平竞争环境等。建立FSB，是G20首脑峰会为加强全球金融体系的稳定所进行的创新性法律实践，其目的在于从国际层面协调各国金融当局和国际标准制定组织的工作，以发展和促进有效管制、监督及其他金融政策的实施，并通过这一载体，加强与其他国际金融机构合作，维护全球金融稳定，消除影响金融体系的不稳定因素。FSB的成立，意味着国际金融体系中又增添了一个新的支柱，一个专责于金融稳定及监督职能的机构，这无疑将大大丰富国际金融法的内容，对于创建全球金融稳定法律机制具有重要意义。

第二，构筑强有力的监管框架。为了响应G20峰会宣言的倡议，巴塞尔委员会于2009年两次扩员，以增强其代表性和公信力。扩员后的巴塞尔委员会主导了关于银行资本与流动性方面的国际监管改革进程，并于2010年9月正式推出了《巴塞尔协议Ⅲ》，其中包括: 《巴塞尔协议Ⅲ: 一个更有弹性的银行和银行体系的全球监管框架》、《巴塞尔协议Ⅲ: 流动性风险计量、标准和监测的国际框架》。《巴塞尔协议Ⅲ》体现了宏观审慎与微观审慎兼顾、资本监管与流动性监管并重、资本数量和资本质量同步提高的监管改革思路，代表了国际金融监管制度的变革方向。巴塞尔银行监管委员会在建立全球性的银行资本和流动性新机制方面取得的进展将显著增强各国银行体系的抗风险能力。全面执行新的改革标准后，资本的数量将大大提高，质量将得到极大改善。这将使银行能在无须政府超常规介入的情况下承受诸如近期金融危机所产生的巨大压力。此外，国际证监会组织在推动监管当局信息交换、制定对冲基金监管原则以加强规范和减少系统性风险方面开展了重要工作。国际会计准则理事会和财务会计准则理事会也努力制定全球统一的高质量会计准则，计划于2011年底前完成趋同项目。G20峰会也鼓励国际会计准则理事会进一步增强各方参与力度，包括在制定独立会计准则进程框架内，加强同新兴市场经济体的沟通。各种国际金融监管标准的出台，使具体的国际金融法制度内容更为丰富，规则更为健全。尽管每项标准的国际支持程度不同，但它们作为实现最佳实践的最低限度要求为各国广为接受。这些核心标准构成了强有力的监管框架，被视为健全金融体系的必备要素。

此外，G20峰会强调应将所有对整个金融系统来说都十分重要的金融机构、金融工具、对冲基金和金融市场均涵盖在监管的范围内，同时应监管信用评级机构，以确保这些机构能达到良好的国际行为标准，尤其是要防止其出现令人无法接受的利益冲突。G20决定设立针对影子银行的管理和监督机构，进一步推进对市场诚信和效率的监管，其中包括化解高频交易和黑暗流动性所产生的风险。G20已经授权国际证监会组织 (IOSCO) 评估信用违约掉期市场的作用，并就保护金融服务业的客户达成了原则性一致。此外，银行、场外交易市场和薪酬措施责任的贯彻情况也将受到严格监督。

四、改革国际货币体系

健全、有效的国际货币体系应能促进世界贸易发展，创造国际投资机会和化解国际风险与冲击。但现行的牙买加体系[6]存在诸多缺陷，尚不能满足国际社会对它的角色期待，也无法完成时代赋予它的重任: 尽管如今已废除固定汇率制而实行浮动汇率制，但各国仍在加大外汇储备，且外汇储备的形式主要表现为美元或以美元计价的资产，由此赋予了美元过度的特权，美元及美国金融的稳定直接决定了世界金融体系的稳定与否。此外，在该货币体系下，外汇波动日益剧烈，[7]资本也在各国加速流入或流出，并产生流动性危机，加剧全球宏观经济和国际收支不平衡现象。一些国家甚至采取不公平的经济和汇率政策，容易触发“货币战争”的风险，从而不利于世界金融和经济的安全与稳定。改革国际货币体系，是历次G20峰会的重要议题。G20承诺通过改善全球经济，努力构筑更为稳定和更富弹性的国际货币体系以确保全球经济的系统稳定。

G20确定的国际货币体系改革至少包括以下四个方面的内容:(1) 遏制资本流动的剧烈波动。G20将利用各国的经验管理资本的流动，在从金融全球化中带来资本收益的同时，防范可能在国内和国际层面破坏金融稳定或可持续发展的风险。为实现上述目标， G20达成了支持深化发展地方债券市场、利用不同的国际金融机构加大技术援助、改善数据库和按年度汇报联合进展的行动方案，并要求世界银行、区域发展银行、IMF、联合国贸易发展委员会、OECD、BIS和FSB共同合作以支持该方案的实施且定期反馈进展。(2) 充分反映经济平衡的变化和新国际货币的浮现。G20承诺将构筑一个更由市场决定的汇率系统，并提升汇率的灵活度以反映经济的基本面状况，避免由于竞争性的货币贬值使汇率长期失准或受抑制。首脑们一致认为，SDR篮子的构成应继续体现不同货币在全球交易和金融系统中角色与特征的转换，使其更客观、更广泛、更具吸引力，有助于扩大它在全球储备中的地位，稳定货币体系。(3) 强化处理危机的能力。G20将进一步强化全球金融安全网，在国家政府、中央银行、区域金融安排和国际金融机构各司其职的同时，本着共同的原则推动它们之间的沟通与合作，从而强化危机的防范与解决。IMF也被要求建立新预警和流动性安全线 (PLL)和单个紧急性工具，以便于在国家面临外部系统性冲击或其他紧急需求时，如自然灾难、局部冲突的紧急情势或其他破坏性事件，能够提供更有效和更灵活的短期流动性支持或非让步性金融支持。(4) 强化IMF的监督能力。更为强化和一体化的双边监督、多边监督和对跨部门内在联系的监测，将对国际货币体系的效率和稳定起着至关重要的作用。基于此，IMF改进了其监督工具，包括统一多边监督报告和溢出报告，融合双边监督和多边监督。G20要求IMF继续改善上述实践和方法，扩大监督范围以覆盖特别金融部门、财政、货币、外汇政策并增强分析它们对外部稳定性的冲击，定期监测跨境资本流动和它们的传播渠道并更新资本流动管理措施，充分考虑监督中独立评估机构的报告并在监测过程中加强与此类机构的合作，改进数据库并定期发布监督报告，以朝着更为系统、公平和有效的监督机制努力。

[1] 例如，面对金融危机，中国政府投资4万亿人民币刺激经济复苏，而日本实施了“全面宽松计划”并将规模从5万亿日元扩大至55万亿日元，美国也先后实施了两轮量化宽松政策。

[2] 参见谢世清、曲秋颖: 《世界银行投票权改革评析》，载《宏观经济研究》2010年第8期。

[3] 参见谢世清: 《国际货币基金组织份额与投票权改革》，载《国际经济评论》2011年第2期。

[4] See G20 Leaders Statement: The Global Plan for Recovery and Reform， April 2nd.，2009．

[5] See G20 Leaders Statement: The Global Plan for Recovery and Reform-London，Apr.2nd.，2009．

[6] 近代国际货币体系经历了三个阶段: “二战”前的金本位制、“二战”后布雷顿森林体系下的固定汇率制和牙买加体系下的浮动汇率制。布雷顿森林体系解体后，1976年，IMF在牙买加达成《牙买加协议》，同年4月，该协议修正后形成了国际货币关系新格局——即实际上仍以美元为中心的国际储备多元化和浮动汇率占主导的体系，简称牙买加体系。

[7] 例如，在2008年7月，1欧元可兑换1.6美元，而在2010年6月，1欧元可兑换1.2美元，当前又浮动至1欧元可兑换1.34美元。