G20峰会机制的含义及形成原因详解

2023-07-02 理论教育版权反馈

【摘要】：G20峰会机制是非正式性的国际机制。G20峰会机制是治理国际金融体系的首要机制。G20峰会机制是次贷危机及其引发的金融危机的直接产物。

亚洲金融危机之后，八国集团 (以下称G8)[2]于1999年在华盛顿发起成立G20财长与央行行长会议，其成员包括八国集团和十一个重要新兴工业国家及欧盟，旨在处理国际货币与金融危机，改善国际金融架构，以及讨论其他紧要的国际经济问题。G20最初只关注财政、金融经济议题，后逐步拓宽至反恐融资、打击滥用国际金融体系、贸易与发展等议题，其在全球经济治理体系中的地位和作用逐步提高，影响力也逐渐增强。2008年全球性金融危机爆发后，西方传统经济力量将既有的G20财长与央行行长会议升格为首脑峰会，国际金融治理体系开始从G8向G20过渡。在2009年的匹兹堡峰会上，G20峰会被正式制度化，并被提升为治理国际金融体系最主要的制度平台。正确认识G20峰会机制及其嬗变之因，有助于理解其在全球金融治理中的核心作用并准确判断其演进之路。

一、G20峰会机制的含义

G20峰会机制，是指为实现更优的全球经济和金融治理，由发达国家和新兴市场国家的首脑们定期磋商所形成的非正式性的国际合作与协调机制。该机制具有以下特点:

实现更优的经济与金融治理是G20峰会机制的目标。以G8为核心的传统国际金融治理结构在解决金融危机时捉襟见肘，改善治理模式、促进全球经济与金融的稳定和发展乃G20峰会当务之急。为此，G20将其治理目标具体明确为三个方面: 通过协调成员国政策来实现全球经济稳定和可持续发展; 加强金融监管以降低风险并防范未来的金融危机; 构建新国际金融体系。[3]基于上述目标，首脑们在六轮峰会中就国际经济、货币政策和金融体系改革等重大问题开展了富有建设性的对话，并达成诸多共识与行动计划，有力促进了全球经济的复苏与发展。

G20峰会机制是合作协调型的国际机制。各国从本次金融危机中汲取到最深刻的教训是: 只有一个同舟共济、充分合作与协调的全球反应机制方能实现积极效应的最大化和消极溢出效应的最小化。[4]G20峰会机制顺时而生，为国际金融治理的进一步合作与协调提供了框架，处于不同发展阶段的主要国家可以通过该平台，就重大国际金融、经济问题进行深入探讨，以促进成员国之间的相互理解和有效合作。同时，G20作为协调中心，主导着国际经济组织职能的分工和国际标准的设立，实现治理权在国家、正式和非正式的国际经济组织间的合理分配，使国际货币基金组织 (以下称IMF)、金融稳定理事会 (以下称FSB)、世界银行和巴塞尔委员会及重要的全球会计准则机构 (IASBT、FASB、IASCF) 等组织联合资源与力量共同处理危机和促进发展。

G20峰会机制是非正式性的国际机制。[5]在形式上，G20峰会机制的建立没有以具有法律约束力的国际“条约”或“宪章”作为基础，在生效程序上，G20峰会机制达成的国际协议也不是有法律约束力的“国际公约”或“议定书”等。G20峰会上通过的“公报”、“宣言”、“声明”、“行动计划”等通常都只是反映成员国之间政治共识的没有法律约束力的文件，对成员国只发挥着方向引导的作用。事实上，G20也并未刻意成为正式性的国际组织，它在创立后的第一份公报中就强调，其为布雷顿森林体系框架内一种非正式对话的新机制。戛纳峰会公报再次强调了G20应继续作为一个非正式的集团存在。这种非正式性使G20峰会机制在议题设置、成员组成、议事和表决方式等方面具有高度的灵活性，从而较好地适应了全球金融治理中议题、权力和偏好的变迁，有助于减轻对其合法性的质疑，也有助于成员国之间达成协商一致，推进全球金融治理和金融新秩序的建立。

G20峰会机制是治理国际金融体系的首要机制。在治理国际金融的诸多主体中，G20峰会居于首要地位。G20囊括了具有系统重要性的发达国家、发展中国家和新兴经济体，其成员国占全球国内生产总值的88%，世界贸易的80%，世界人口的65%，因此在整体经济上具有巨大的影响力，政治上拥有广泛的代表性，反映了更平衡的全球力量的构成。金融危机爆发之后，G20峰会机制在推进世界金融合作和金融治理中取得了卓越的成效，彰显出举足轻重的地位，并得到了国际社会的广泛认可，从而成为国际社会共同应对国际金融危机的最重要、最有效的平台，也成为未来金融治理的首要平台。

二、G20峰会机制的形成原因

G20峰会机制的形成根源在于全球政治经济力量的变化。布雷顿森林体系崩溃之后，G8是国际金融体系最主要的治理机制。这一机制为美欧等发达国家所主导，以IMF和世界银行为支柱。它反映了20世纪70年代美国霸权地位衰落后，发达国家用一种相互协调形式的“软制度”替代布雷顿森林体系时代的“硬制度”，来管理国际金融体系。然而，得益于晚近多边贸易政策的改革，宽松的国内贸易、投资和金融环境以及技术的发展，中国、印度、巴西、墨西哥及南非等发展中国家的经济与金融加速增长，从而提高了在全球经济中的重要性。新兴市场国家在经济与金融治理方面有着共同的诉求，即提高此类国家在各国际金融机构的地位和投票权，改变当前由发达经济体主导制定国际贸易规则、金融监管规则的状况，赋予新兴经济体与之经济实力相当的发言权。G8作为一个封闭的发达国家俱乐部，对管理国际金融事务已显得越来越力不从心，这个符合西方国家利益的金融治理框架因国际经济力量对比的变化和金融危机的爆发而陷入严重困境。国际社会需要一次根本性的制度变革以打破以G8为核心的传统国际金融治理模式。

G20峰会机制是次贷危机及其引发的金融危机的直接产物。本次危机表明，西方国家主导的金融体系及金融监管规则未能有效预防金融危机的爆发，甚至在一定程度上还助长了危机的孕育及扩散。因此，新兴经济体被动地遭受次贷危机的冲击，客观上要求在国际金融治理中获得与其经济地位相适应的发言权，直接参与国际金融体系改革及相关金融监管规则的制定; 而深陷次贷危机及其后爆发的主权债务危机的美欧等主要发达国家，也迫切需要新兴经济体携手合作拯救世界经济并参与改革既有国际金融体系。在G8、IMF和世界银行等诸多治理主体难以有效处置金融危机时，将既有的G20财长和央行行长会议升级为首脑峰会并使其作为一种制度形式出现，不仅满足了传统工业大国和新兴经济体的各方利益需求，适应了21世纪以来国际经济权力结构的重大变化，同时也高度契合了惨遭危机肆虐的世界各国政府和人民要求金融稳定和发展的共同愿望，成为治理当前金融体系的最优选择。

G20峰会机制所依托的平台具有先天制度优势。G20峰会机制在G20财长和央行行长会议基础上形成，从而最大程度地节约了制度建设成本: 首先，G20部长会议机制已经运行了十年，虽然在国际金融治理中没有发挥实质性作用，但已形成了一套运行规则和程序，更重要的是，它具有既定的成员国，直接将其升级，避免了重建新制度过程中围绕成员国标准之争所必定产生的高额交易成本。[6]其次，G20峰会可以使成员国付出的主权成本相对较低，满足了国家在国际金融治理领域的制度偏好。要达成有约束力的国际协议的谈判，主权成本是主要障碍，尤其是涉及具有敏感性的国际金融事务时，因为各方承担的义务会减少国家自主权和行为的自由性。[7]而G20这种相对松散的制度形式最大程度地适应了新兴国家对主权成本的考虑，可以降低或控制主权成本。上述优势使G20峰会机制得以迅速脱颖而出并投身于全球金融治理中。

[1] 七轮峰会分别为华盛顿峰会、伦敦峰会、匹兹堡峰会、多伦多峰会、首尔峰会、戛纳峰会和洛斯卡沃斯峰会。

[2] 建立于1975年的八国集团在全球治理中发挥着重要的作用，它最初是六国集团，1976年加拿大加入后变成七国集团，1998年俄罗斯加入始称八国集团。它将当今世界主要的工业化国家团结到一起，包括美国、英国、法国、德国、日本、意大利、加拿大，再加上俄罗斯和欧洲联盟。

[3] See What Isthe G-20?，at: http: //www.g20.org/en/g20/what-is-the-g-20，visitedon2011-12-20．

[4] Edwin M. Truman，The G-20 and International Financial Institution Governance，Peterson Institute for International Economics，Working Paper10-13， September2010，p.3．

[5] 肯尼思·艾伯特、罗伯特·基欧汉等国际制度研究学者根据成员国在国际制度中所做承诺的属性，把国际制度分为正式国际制度与非正式国际制度两种，具体可以从义务性、授权性和精确性三个方面来衡量国际制度中承诺的属性: 如果在国际制度中作出的承诺具有国际法上的义务性和法律约束力，将执行承诺的权力授权给国际制度本身，承诺又清晰明确，那么这样的国际制度就是正式国际制度，如果相反，则是非正式制度。See Kenneth Abbott and Duncan Snidal，Hard Law and Soft Law in International Governance， International Organization，Vol.54，No.3，2000，pp.421-456．

[6] 参见崔志楠、邢悦: 《从“G7时代”到“G20时代”——国际金融治理机制的变迁》，载《世界经济与政治》2011年第1期。

[7] 参见［英］克恩·亚历山大、拉胡尔·都莫、约翰·伊特威尔: 《金融体系的全球治理》，赵彦志译，东北财经大学出版社2010年版，第167页。

G20峰会机制的含义及形成原因详解

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