洪洞县试行农业水价改革：水权分配方案

为贯彻落实《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2 号），加强供给侧结构性改革和农业用水需求管理，进一步完善农田水利工程体系，健全农业水价形成机制，提高农业用水效率，促进农业节水和农业可持续发展，根据省、市《推进农业水价综合改革的实施意见》及洪洞县人民政府办公室《推进农业水价综合改革的实施方案的通知》（洪政办发〔2017〕48号）文件精神，结合我县实际，制定本方案。

一、水权的基本概念

水权，也称水资源产权，是水资源所有权和各种用水权利和义务的行为准则或规则。具体地说，是指在水资源开发、治理、保护、利用和管理过程中，调节个人之间、地区之间、部门之间以及个人、集体和国家之间使用水资源行为的一套规范规则。

《中华人民共和国宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、草原荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，即全民所有。”《中华人民共和国水法》第三条规定：“水资源属于国家所有，即全民所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。”在水资源国家所有的前提下，按照所有权与使用权分离原则，水权实质上是对一定量的水资源在一定时间内的使用权。

《中华人民共和国水法》第三条规定：“目前我国对水资源使用实施取水许可证制度和水资源有偿使用制度。”《中华人民共和国水法》第三十二条规定：“国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度。”《取水许可制度实施办法》规定：“一切取水单位和个人，利用水工程或机械提水设施直接从江河、湖泊或者地下取水，都应当依照本办法申请取水许可证，并依规定取水。”用水必须预先取得管理部门的许可，从某种意义上说，就是要取得相应的使用权，通过取得取水许可证而取得水的使用权。

初始水权分配就是按照一定的原则分配用于各种目的的水资源的使用权。配置初始水权，就是按照一定的原则分配用于各种目的的水资源的使用权。由于我国实行的是以公有制为主体的多种经济形式并存的社会主义市场经济体制，土地、水资源等基本生产资料属国家所有，而地方政府是地方各种经济组织和与水有关的利益相关者的代表，因此可以把地方政府作为水权制度的主体和水权的代表者。配置初始水权可以理解为通过水资源总体规划和水资源配置方案，在不同地区之间、不同部门之间和不同用户之间实现水资源的优化调节和配置。

二、水权分配的意义

（一）实现用水总量控制和水资源可持续利用的重要手段

水是生命的源泉，也是工农业生产中不可替代的重要基础资源，还是生态系统中最活跃、影响最广泛的要素。水储存的有限性、分布的不均匀性、用途的广泛性、不可代替性等自然属性和水是生命之源、社会经济发展的基础性资源、全民所有等水资源的社会、经济属性决定了其稀缺性。随着社会经济的发展，人类生活水平的提高，世界性水资源危机打破了水是取之不尽，用之不竭的传统观念，人类开始反思并采取措施来解决水的问题，水资源危机引起世界各国的关注和不安。

我国（尤其是北方地区）资源型缺水、工程型缺水、污染性缺水和管理型缺水并存，目前水资源的短缺不仅已成为社会经济发展的瓶颈，而且直接威胁到了人类的生存。20 世纪末，中国制定了新时期水利发展的战略和方针，并调整了治水思路，要从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变。提出以水资源的可持续利用支撑社会经济的可持续发展的治水总战略。与治水总战略相配套，提出实施用水“总量控制和定额管理”的水资源管理双控新模式。在水资源供不应求的条件下，要实现水资源的可持续利用，必须对社会各用户的用水量予以干预和控制，也就是对各社会成员使用水资源这一具有全民所有性质资源的权利予以干预和控制。建立水权制度和进行初始水权分配的目的正是对社会成员使用水资源权利的规定，因此建立水权制度和进行初始水权分配是实现我国用水“总量控制”和水资源可持续利用的重要手段。

（二）实现有限水资源向高效率利用流转的基础

水资源流转是解决因人口增长、经济发展造成水资源紧缺问题的必然结果。面对有限的水资源条件及日益增长的用水需求，有效的解决办法之一就是通过实行水资源的流转实现水资源的高效利用和合理配置。国外经验表明，建立水资源的流转制度，其优点包括：优化了水资源配置，提高了水资源使用效益（即水资源由效益较低的产业向效益较高的产业流转）；水权分配更加清晰，用水者的用水安全性加强了，但同时用水者的用水风险也完全由自己承担，减轻了政府的压力；促进了政府和管水机构提高管理效率，建立更有效的管理机制，提高了水资源管理中公众参与的积极性等，但最大的优点是可以促进水资源的高效利用和合理配置，即实现了有限水资源向高效率利用方向流转。从我国的情况来看，建立水资源流转制度的内在因素（水资源短缺程度加剧）和外部条件（政治体制改革稳步推进，市场经济体制已初步建立，并将不断完善）已经具备。水资源的流转需通过水市场实现，在水市场中，所交易的对象便是水的使用权。如果没有明晰的水权，水市场便没有运作对象，水市场失去意义，水资源的流转将成为空谈。因此，水权制度的建立和水权的初始分配是实现有限水资源向高效率利用流转的基础。

三、水资源初始配置的依据

（1）《中华人民共和国城市规划法》

（2）《中华人民共和国水法》

（3）《中华人民共和国水污染防治法》

（4）《中华人民共和国环境保护标准管理方法》

（5）《水功能区管理办法》

（6）《地下水超采区评价导则》

（7）《水利工程供水价格管理办法》

（8）《汾河流域水污染防治规划》

（9）《城镇给水排水技术规范》（GB50788—2012）

（10）《室外排水设计规范》（GB50014—2006）（2014 版）

（11）《山西省用水定额》（DB14/T1409.1 ～3—2015）

（12）《山西省水文计算手册》

（13）《山西省地下水保护行动计划》

（14）《山西省泉域水资源保护条例》

（15）《山西省大水网规划》

（16）《临汾市第二次水资源评价》（2005 年）

（17）《洪洞县城市总体规划（2011—2030）》

（18）《洪洞县水利志》

（19）《2015 年洪洞县统计资料提要》

（20）《洪洞县用水统计年报（2015、2016 年）》

（21）《洪洞县水利综合统计年报表（2015、2016 年）》

（22）《洪洞县第一次全国水利普查》（2011 年）

（23）《洪洞县水利发展“十三五”规划报告》（2015 年）

（24）《洪洞县曲亭水库水毁应急修复加固工程初步设计》（2014 年）

（25）《洪洞县农业水价综合改革实施方案》

四、水资源配置原则

（一）配置原则

参照有关国家建立水权制度的经验，结合洪洞县水资源供需特点，在水权初始配置时体现以下原则：

1.优先考虑水资源基本需求和生态系统需求原则

县域可控水资源量在满足本地区人畜生活用水的基本需求和考虑生态系统需求之后，再对多样化经济用水需求进行水权初始配置。

2.保障社会稳定和粮食安全原则

任何时候，保护粮食安全和社会稳定都是水资源配置中需要优先考虑的目标，不能只考虑经济效益，不考虑社会效益。通过农业用水水权的划拨，稳定农业用水，不能再度发生为工业经济发展而挤占农业用水的现象。农业用水的不足部分，一方面积极发展水灌溉，提高农业用水的用水效率，减少单位面积的用水需求，另一方面在部分灌溉面积上实施非充分灌溉措施，调整种植结构等。

3.时间优先、地域优先原则

以占有水资源初始权时间的先后作为优先权的基础。与下游地区和其他地区相比，水源地区和上游地区具有使用水资源的优先权，距离水源比较近的地区比距离远的具有优先权。

4.承认现状和合理利用原则

在一个地区已有引水工程从本地区和其他地区取水的条件下，承认该地区对已有工程调节水量拥有水权。拥有水权的地区必须能够证明所使用的水权是节约和合理的。

5.公平与效率兼顾、公平优先原则

作为确定初始水权的水资源配置，必须充分体现公平性的原则，这样落后和发达地区才能在发展阶段通过转让水权获得发展资金，而发达地区可以通过在市场上购买水权满足快速发展对水资源的需求。在满足公平性的前提下，应把水资源优化配置到经济效率高的地区。

（二）配置方法

以水资源供需平衡分析为手段，在现状分析和对各种方案合理抑制需求、有效增加供水、积极保护生态的可能措施进行组合和分析的基础上，对各种可行的水资源配置方案进行生成、评价和比选，通过水资源供需平衡分析，提出推荐的配置方案。

（三）分配方案

通过初始水权分配的基本原则，结合项目区水资源的实际供需状况，拟定项目区水权分配方案如下：

1.分配水资源的数量。以水生态文明建设理念为指导，以第二次水资源评价的水资源可开采量为依据，以项目区近三年来的实际用水量为基础，充分考虑山西大水网以及“十三五”期间各类新建水源工程的新增供水量，分析不同水文地质单元地下水开采程度，确定地下水置换水源和压采水量，考虑项目区不同水平年经济和社会发展需水量，通过综合分析，确定项目区同类型水源利用控制总量。

2.各类用水的水源调配生活用水，采用当地地下水；工业增加水量由中水解决；农业用水以当地地表水、地下水为主；生态环境用水由当地地表水、地下水和中水予以解决。

3.分区水资源配置原则。地面水的分配遵循现状受益原则，且按均衡受益原则考虑；地下水的分配原则以分区地下水资源量评价结果为主要依据，但也适当考虑地下水的流动性和分区经济的均衡发展。对于井渠结合灌区、纯井灌区和井抽水站结合灌区的地下水分配按不同的权重系数考虑。

4.分级分配思路。为使分配方案既能达到“全县用水总量控制”的目的，又有一定的灵活性，采用四级分配方法。

一级分配：县水利主管部分对全县的可控水资源在项目区生活、农业、林牧渔、工业、生态等用水部门之间进行分配。在全局的高度从宏观上把握全县的用水结构和社会、经济及环境的发展。

二级分配：县水利主管部门将一级分配到农业部门的水量在各灌区之间进行分配。即将农业部门分配水量落实到灌区。

三级分配：各灌区将二级分配的水量落实到所属各个村用水小组。

四级分配：各村农民用水协会将所分配到的水量分别落实到本村所属的各单位取水工程和各用水户。根据项目区实际情况，四级水权分配主要是将各村委会分配到的水量调配到农业灌溉用水。

县水利主管部门负责一级分配与二级分配，灌区水管理部门负责三级分配，农民用水协会负责四级分配。一级、二级分配的目标是全县用水总量的控制，三级、四级分配可在用水总量不变的前提下，根据种植结构调整、土地面积的变化等及时进行一定的调整，这种分级分配和分级管理的模式可以同时达到用水总量控制和及时适应用水户变化的双重目的。

由县水利主管部门管理和调配一级分配和二级分配水量，同时各灌区用水单位管理和调配三级分配与四级分配，这样做不但符合洪洞县水资源的管理实际情况，同时可操作性强分配结果可以指导不同层次上用水单位的用水管理实践。

二级水量分配的结果可供县水利主管部门管理水量使用，三、四级可供灌区水利管理机构配置水资源时参考，同时可根据作物种植结构等进行调整。

五、水资源配置供需平衡分析

根据项目区内的生活、农业、工业、生态需水和可供水量进行供需平衡分析，确定生活、农业、工业、生态初始水权为一级水量分配。

（一）供水量分析

南垣灌区地表水可供水量包括跃进渠直接灌溉水量以及曲亭水库来水量，跃进渠多年平均灌溉水量为 436.8 万 /m3、50%灌溉水量为 443.0 万/ m3、75%灌溉水量为 512.7 万 /m3；曲亭水库多年平均来水量为 4662 万/m3、50%来水量为 4198.3 万/m3，75%来水量为 3601.8 万/m3。

地下水可供水量按洪洞县地下水可开采量控制目标推算至南垣灌区地下水可开采量数值为准，经计算南垣灌区地下水允许开采量为 495.2 万/m3。

（二）需水量分析

项目区生活、农业、工业和生态多年平均需水量为 5141.5 万/m3、50%时需水量为 5210.5 万/m3、75%时需水量为 5948.7 万/m3。

（三）供需平衡分析

生活用水主要采用地下水，灌溉及工业用水优先采用地表水、不足部分合理使用地下水，生态用水采用地表水。项目区内多年平均总需水量为 5141.5 万/m3，多年平均总供水量为 5705.8 万/m3，可满足需水要求；50%总需水量为5210.5 万/m3，50%总供水量为 5248.3 万/m3，可满足需水要求；75%总需水量为 5948.7 万/m3，75%总供水量为 4721.5 万/m3，缺水 1227.2 万/m3不满足项目区用水要求。

1.多年平均供需分析

项目区内多年平均生活需水为 264.8 万/m3，均采用地下水；农业需水4629.0 万/m3，子安村纯井灌区需水 90.8 万/m3采用地下水，南垣灌区等农业需水优先利用跃进渠、曲亭水库蓄水，可满足要求；工业用水优先使用曲亭水库来水为 105.0 万/m3，逐步关井压采地下水至 50.9 万/m3，可满足要求；生态需水 89.1 万/m3，使用地表水可满足要求。曲亭水库多年平均来水还剩366.5 万/m3，可用于恢复灌区内其他名誉水浇地；地下水可开采量剩余 200.5 万/m3，可有效实现地下水止降回升。

2.50%供需分析

项目区内 50%保证率生活需水为 264.8 万/m3，均采 用地下水；农业需水4698.0 万/m3，子安村纯井灌区需水 90.8 万/m3采用地下水，南垣灌区等农业需水优先利用跃进渠、曲亭水库蓄水 4447.2 万/m3进行灌溉，剩余需水 160 万/m3利用农业机井可满足要求；工业用水优先使用曲亭水库来水为 105.0 万/m3，逐步关井压采地下水至50.9万/m3，可满足要求；生态需水89.1万/m3，使用曲亭水库来水可满足要求。曲亭水库 50%来水充分合理利用，地下水可开采量剩余 40.5 万/m3，可实现地下水止降回升。

3.75%供需分析

75%保证率时，项目区内供水量不能同时满足生活、生态、农业、工业需水量，应优先满足生活、生态、工业用水、剩余水为农业用水。南垣灌区范围内75%保证率生活需水为 264.8 万/m3，均采用地下水；农业需水 5438.8 万/m3，子安村纯井灌区需水 90.8 万/m3采用地下水，优先利用跃进渠、曲亭水库 3920.4万/m3来水，还可利用农业机井水量 200.4 万/m3进行灌溉，合计可灌溉水为4211.6 万/m3，尚缺 1227.2 万/m3；工业用水优先使用曲亭水库来水为 105.0 万/m3，逐步关井压采地下水至 50.9 万/m3，可满足要求；生态需水 89.1 万/m3，使用曲亭水库来水可满足要求。南垣灌区 75%保证率供水时，总需水量为 5948.7万/m3、总供水量为 4721.5 万/m3，农业灌溉缺水 1227.2 万/m3

不满足要求。

六、农业灌溉水权配置方案的执行

（一）项目区农业灌溉初始水权

洪洞县 2017 年农业水价综合改革实施方案项目区位于南垣灌区和子安村纯井片灌区，根据项目区内的生活、农业、工业、生态需水和可供水量的供需平衡分析，可确定项目区各灌区不同水文年农业水权即二级水量分配，农业水权中优先配置农业灌溉水权、林牧渔水权次之。

（二）项目区村级农业灌溉水权配置

项目区位于南垣灌区和子安村纯井片灌区，共涉及 5 个乡镇，74 个行政村。三级水量分配为项目区村级农业水权不同水文年配置，具体方案如下，

南垣灌区：多年平均水文年，根据净灌溉定额（210m3/亩）考虑田间水利用系数后的毛灌溉定额（233.3m3/亩）和各村有效灌溉面积之积确定；50%水文年，根据净灌溉定额（213m3/亩）考虑田间水利用系数后的毛灌溉定额（236.7m3/亩）和各村有效灌溉面积之积确定；75%水文年，不能按灌溉定额配置水权，需根据南垣灌区初始水权分配至每亩的水量（314.1m3/亩），考虑渠系水利用系数后的每亩水权（210.5m3/亩）与各村有效灌溉面积之积确定。

子安村纯井片灌区：因该灌区利用地下水灌溉，所以不同水文年都按多年平均进行农业灌溉水权配置。根据净灌溉定额（210m3/亩）考虑灌溉水利用系数后的毛灌溉定额（262.5m3/亩）与子安村有效灌溉面积之积确定，同时可根据各水井控制亩数确定各水井水权。

（三）项目区户级农业灌溉水权配置

项目区户级农业灌溉水权配置为四级水量分配，不同水文年户级农业灌溉水权配置根据亩灌溉水权与户灌溉面积之积确定，本次只分析计算亩灌溉水权，户级农业灌溉水权由村用水小组核实户灌溉面积后确定。南垣灌区不同水文年户级亩灌溉水权由相应水文年灌溉定额考虑田间水利用系数后确定；子安村纯井片区不同水文年亩灌溉水权由多年平均灌溉定额考虑田间水利用系数后确定。

（说明：仅摘录了《分配方案》中总体情况的内容）