建设水权制度，应对水资源危机

2018 年3 月，联合国公布了《2018 年世界水资源开发》的报告，报告指出，到2050 年，全球将有50 多亿人面临缺水困境。随着人口持续增加和经济发展的用水需求，以及消费方式的转变，各种因素的合力导致水资源需求量将以每年1%的速度继续增长。预计这一增长速度在未来20 年还将大幅加快。巴西、南非、意大利等国同时正在经历水资源危机所带来的困境。2017 年，巴西政府曾因严重干旱宣布进入紧急状态。南非全民动员节约用水，开普敦政府规定每人每天用水上限为50 升。2017 年，意大利遭遇严重缺水危机，政府纷纷颁布“限水令”，对浪费水源者罚款处理。^[17]与其他国家面临的水危机相比，中国遭遇的水资源危机，有其自身的特点。中国水资源的人均占有量不仅低于世界平均水平，仅占世界平均水平的30%左右，而且呈现时空分布不均区域水资源保有量差异甚大的特征。黄河流域、淮河流域、海河流域及辽河流域人均水资源量不到全国平均水平的一半，海河流域人均水资源量最少，每人人均水资源占有量仅为300 立方米，不到全国平均水平的七分之一。^[18]水资源短缺的同时，水资源污染问题严重，浪费严重，水资源利用效率低下。

水资源是人类社会能够持续绵延与发展的重要自然资源。水资源危机实际上是社会生存危机。解决社会生存危机，需要各个领域不同主体共同努力，从思想观念、行为习惯、制度规范、管理模式以及科技手段等多方面着力。从制度规范及实践的角度看，水权制度建设构成了水资源危机的重要环节，为水资源危机的解决提供制度支撑和治理依据。法学学科视角切入，水资源所有权制度研究、水权配置研究和水权交易研究构成了水权制度建设的核心内容。中国水权制度建设需要在综合分析所有权制度、配置制度及交易制度的基础上，开展水资源危机应对的其他研究。

不管是以中国为代表的单一制国家还是以美国为代表的联邦制国家，政府都享有水资源的所有权。但在具体的所有权权能实现上，各国的制度实践并不一样。美国各州对州领域范围内的水资源管理享有所有权并履行相应的管理职能，联邦政府对于跨洲际水资源行使所有及管理权限。中国通过中央政府行使水资源国家所有权，对全国范围内的水资源实行总量控制和定额管理制度，同时，水资源行政主管部门在全国范围内布置指导水权制度建设的各项试点工作，结合各地的自然地理资源禀赋特征，赋予各地自主创新的实践空间。水资源国家所有权制度建设中，既要认识到水资源所有权制度的实践与国家发展目标和定位密切相关，也要在落实所有权的同时，深刻领会水资源所有者权利和管理者权力的差异。

中国正处于工业化城市化发展的关键阶段，产业转型持续升级。经济发展与水资源生态环境保护之间的张力对政府的权威能力和管理水平提出了更高的要求。比较印度水资源保护的困境，中国政府虽然具有强大的行动能力和组织能力，能够及时有效处理区域性的水资源危机，并能通过大型工程建设应对水资源分布不均造成的水资源供应差异问题，但国家发展目标和定位，直接影响了水资源所有权的制度实践。这就要求国家作为水资源所有权的主体，要动态处理经济发展与环境保护之间的关系，在日益强调生态环境保护的当代语境下，客观面对经济发展阶段所面临的资源约束。结合《生态文明体制改革总体方案》（2015 年9 月11 日通过）的规定，经济发展态势下，人口规模、产业结构增长速度都不能超出各地水土资源承载能力和环境容量。与美国、澳大利亚等已经完成工业化原始积累的国家相比，中国所面临的经济发展与环境保护之间的张力更具有挑战性。此时，在推动所有权和使用权分离，并逐步加强水权确权的背景下，也需要明确水资源所有者的权利。具体而言，水资源所有权制度建设需要从以下几个方面展开：首先，落实水资源国家所有的各项权能。国家行使水资源所有者的权利通过管理的方式呈现，这也成为政府宏观管理水资源的法律依据。大型水利工程建设、流域水量分配以及水资源定额管理等制度都是国家实现水资源所有权的不同表现方式。其次，实现经济发展与环境保护的动态平衡。国家在进行水资源宏观管理中，主要发挥政府主导和监管作用，结合各地不同的水资源自然禀赋条件和经济发展阶段，以水土资源承载能力和环境容量为标准，采取不同的水资源管理制度。第三，合理划分中央地方以及流域管理的职责。国家作为水资源所有权的主体，必须由相应机构代表国家行使权利。在具体的实践过程中，既存在中央水资源行政管理部门，同时也有流域管理机构及各地地方政府和水资源管理部门，通过管理方式实现所有权权利的时候，在确保中央权威和国家所有的前提下，还需要合理划分不同机构之间的权责关系。

水权配置实现了水资源国家所有到水资源使用权的转变。水权配置的法律规范分析显示，国务院发展计划主管部门和国务院水行政主管部门负责全国水资源的宏观调控工作。依据《水法》和《水量分配暂行办法》的规定，国务院发展计划主管部门、水利部、流域管理机构和各级人民政府及其水利主管部门，根据法律规定的不同职权范围和管辖范围，行使水资源在不同行政区域以及流域之间的分配。各级水资源管理部门依据授权，行使水资源管理者的权力，通过不同层级的水量分配，完成了水权初始配置任务。具体的水权配置过程，以遵守总量控制制度、定额管理制度、统一调度制度、预留份额制度为基本准则，要求履行公平和公正原则、节水优先和优化配置原则、保护水环境和可持续利用原则、统筹安排和协调发展等原则。法律规范层面确立了水权初始配置的主体、分配方案及原则，为不同经济发展区域开展具体工作提供了宏观指导。

水权初始配置工作的核心是水资源量的具体分配。不管是淮河流域水量分配还是长江流域水量分配，以及具体到各县市的水量分配方案，都是基于历史流量、地理位置及经济发展状况的综合考量来决定的。水资源作为基础的生产资料和生活资料，不仅直接决定了人们的生存状况，也直接决定了区域经济发展的进度，正是在这个意义上水资源量的分配实际上也是利益的分配。另一方面，各流域及行政区域水资源量的多少，对后续水权交易行为及模式有直接影响。内蒙古、宁夏等地的水权交易实践显示，水权交易即使存在大量的市场，也必须要在总量控制之内展开。由于水权初始配置是预测性且从宏观上进行的调控，水资源分配之后，实际使用过程中，难免会出现水资源需求量增加或水资源剩余可以交易的情况，通过市场配置满足供需双方的需求。水权交易发生的逻辑可以发现，水权初始配置状况成为水权市场建设的直接影响因子。

水权初始配置既是利益分配的表现，同时又直接影响了水权市场交易发展，具体的水权配置制度建设，需要从以下几个方面完善。首先，严格执行水权配置制度及基本原则。作为水权制度建设的水人权学说和水商品学说从不同方面强调了水资源的属性特征。水资源既具有商品属性，是可交易的商品，同时水资源是人得以有尊严生活的必要条件，具有人权属性。严格执行水权配置制度及基本原则，要求各级行政主体和流域管理机构在进行水量分配时，既要考虑经济发展因素，也要通过制度建设确保干旱区域及水资源稀缺地区的基本生存用水需求。其次，完善水权初始分配制度的相关规定。《水法》和《水量分配暂行办法》等法律法规虽然明确了水权初始分配的各级主体，但水权初始分配各主体之间权限划分并不明确，特别是涉及流域管理机构与地方行政主体之间的权力划分问题。权力划分不明确，直接导致责任不明确。基本制度的落实和细化，同样需要各流域管理机构出台相关规定，指导具体的工作实践。水权初始分配基本原则的实行，面临原则之间冲突的问题，需要进一步完善各原则之间的位阶关系。第三，加强水权配置中的政府责任监管。行政配置以公共权力为依托。在具体的权力行使过程中，应该承担相应的社会治理责任。不仅需要从源头上杜绝政府谋利行为的发生，还需要政府从社会整体利益的角度在差异化的区域发展之间进行有效平衡。同时，生态环境保护也是水权配置中需要承担的社会责任之一，那么水权配置还需要考量代际资源平衡利用的问题。

水权初始配置并不能独立解决水资源有效供应的问题，水权市场交易成为应对水资源危机、提高水资源使用效率的必要途径。随着中国水权制度建设的逐步推进，水权交易经历了由零星行为发展到全国各地普遍进行的常规市场行为，由政府主导的交易发展到市场主体在交易平台自主自发完成的交易模式，完成了由偶尔为之的事件发展到必然趋势的转变。水权交易行为的大面积推广及试点工作，客观上提高了民众的节水意识，也提高了水资源的利用效率。经过近30 年的发展，新时期水权交易呈现出交易理念人本化、交易行为生态化、交易规则灵活化、交易过程全景化、交易监管全民化等特征。^[19]虽然各地都开展了不同类型的水权交易探索，树立了水权交易要确保生活生产生态用水安全的基本理念，交易规则也依据不同区域经济发展形态和资源禀赋灵活制定，交易信息、交易程序公开化，但中国水权交易的形态依然主要表现为农业用水向工业用水的转换，水权交易形式单一。其他国家的水权交易经验显示，水资源从农业领域转向工业领域是水权交易的常态。但这种常规化的发展，也面临了生态环境的拷问以及农业产值下降的风险。

结合近20 年中国水权交易实践，中国水权交易制度建设，需要结合区域差异，引导农业用水转换。中国水资源使用分布中，农业用水占比为70%，通过在农业领域实施节约集约用水，可以将节余水通过市场交易转换为工业用水，实现水资源效益最大化。但在具体的实践过程中，需要结合区域差异发展不平衡和水资源分布不均的现状，对于农业主产区及水资源稀缺地区，应鼓励农业水权之间的交易行为，不得以经济发展为由引进高耗水企业。另一方面，需要有效协调政府和市场在水权交易中的地位和作用。任何市场交易行为，都存在负外部性问题。水权交易的负外部性，不仅关乎某个个体，而且关乎生态发展和代际利益。自发的市场行为难以解决负外部性。当自发市场行为强调水资源的商品属性时，政府的调节应致力于实现水人权的权利属性。^[20]各级政府在创造良好的市场交易环境时，协助各方解决跨区域、跨流域、跨行业水权交易的负外部性问题。特别关注水权交易的生态环境效应，强化水权交易中涉及生态环境保护问题的政策引导、法律规范和有效监管。

【注释】

[1]《第15 号一般性意见:水权(〈经济、社会及文化权利国际公约〉第11 和第12 条)》,转引至胡德胜:《水人权:人权法上的水权》,《河北法学》2006 年第5 期。

[2]王亚华、舒全峰、吴佳喆:《水权市场研究述评与中国特色水权市场研究展望》,《中国人口·资源与环境》2017 年第6 期。

[3]杨彦明:《水权制度建设中的政府与市场关系刍议》,《水利发展研究》2018 年第5 期。

[4]杨彦明:《水权制度建设中的政府与市场关系刍议》,《水利发展研究》2018 年第5 期。

[5]潘海英、叶晓丹:《水权市场建设的政府作为:一个总体框架》,《改革》2018 年第1 期。

[6]佟金萍等:《新时期我国水权交易的时代特征既制度供给》,《中国水利》2018 年第19 期。

[7]王慧:《水权交易的理论重塑与规则重构》,《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2018 年第6 期。

[8]王建平、李发鹏、夏朋:《两手发力——要充分发挥好市场配置资源的作用和更好发挥政府作用》,《水利发展研究》2018 年第9 期。

[9]田贵良:《国家试点省(区)水权改革经验比较与推进对策》,《环境保护》2018 年第13 期。

[10]王俊杰:《水权改革要注重区域性与阶段性探讨》,《中国水利》2018 年第19 期。

[11][美]朱尔斯·科尔曼、斯科特·夏皮罗主编:《牛津法理学与法哲学手册》(上册),杜宴林、朱振、韦洪发等译,上海三联书店2018 年版。

[12]张乐克、祝华、宜轩:《8 万农户拿到水权证 宜都水权试点通过国家验收》,《湖北日报》2018 年6 月28 日。

[13]罗兴佐的研究指出,乡村水利的制度安排,必须在国家、市场、村庄三者中寻求最佳的结合方式。罗兴佐:《治水:国家介入与农民合作——荆门五村农田水利研究》,湖北人民出版社2006 年版。水权确权具有同样的逻辑,特别是就农业水权而言,灌溉或排涝都必须是在乡村社会完成的,此时水利工程与农民之间的衔接就是一个需要解决的重要问题。水权确权过程中,如何体现农民集体在水资源分配和使用中的作用,值得进一步分析。

[14]连振祥:《甘肃张掖:生态恶化逼出的节水模式》,转自中华人民共和国公务员新闻办公室官网(2015 年3 月31 日)。

[15]田贵良:《国家试点省(区)水权改革经验比较与推进对策》,《环境保护》2018 年第13 期。

[16]《河南省南水北调水量交易管理办法》规定交易期限一般为1 年、3 年、5 年、10 年、20 年。《广东省水权交易管理办法》规定,用水总量控制指标的转让期限一般不超过10 年。

[17]雨农:《全球水资源危机:一个都跑不了》,《新民晚报(数字报纸)》2018 年3 月29 日。

[18]胡彩虹、焦建林:《从水资源利用效率看水资源危机的出路》,《世界环境》2015 年第2 期。

[19]佟金萍等:《新时期我国水权交易的时代特征及制度供给》,《中国水利》2018 年第19 期。

[20]事实上,对于水资源的两种认识之间是相互矛盾的。如何平衡社会维度的水人权属性与作为经济物品的产权属性的关系确实是一个难题。在这个意义上,研究者指出:将水同时作为经济物品和社会物品来看待,只是一种事后的形式上的妥协。[德]佩特拉·多布娜:《水的政治:关于全球治理的政治理论、实践与批判》,强朝晖译,社会科学文献出版社2011 年版。