水权确权改革：中国水权改革的基础要素

2023-07-01 理论教育版权反馈

【摘要】：尤其是2014 年以来，随着河南、宁夏、江西、湖北、内蒙古、甘肃、广东7 省区水权试点工作的推进，水权改革向纵深发展。虽然不同经济发展区域水资源保有状况有差异，水权改革的内容和重点不一，但水权改革推进的个案和发展历程显示，水权确权是中国水权改革的基础要素。确认权利，实际是上确认享有权利的主体。权利虽然表明了一种资格、利益、行为的可能性，但权利的获得受制于义务履行的程度。

2000 年以来，以浙江义乌—东阳市水权交易为起点，中国水权改革开始逐步推进，地方水权探索增多。2002 年，甘肃张掖在节水型试点工作中，推行农户水票交易制度；2004 年宁夏、内蒙古地区开展黄河水权转换试点工作；2006年石羊河流域下游地区的民勤县启动水权水价改革；2011 年新疆吐鲁番市等地开展水权确权和交易试点工作。尤其是2014 年以来，随着河南、宁夏、江西、湖北、内蒙古、甘肃、广东7 省区水权试点工作的推进，水权改革向纵深发展。从空间布置来看，水权改革试点工作涉及不同经济发展区域和经济地理位置。既有水资源严重短缺的地区，同时也有水资源相对丰富的区域；既有中西部内陆发展区域，也有沿海经济发达区域。试点省区结合自身的基础条件，开展有针对性的水权确权、水权交易、水权制度建设工作。虽然不同经济发展区域水资源保有状况有差异，水权改革的内容和重点不一，但水权改革推进的个案和发展历程显示，水权确权是中国水权改革的基础要素。

权利可以理解为一种资格，也可以理解为法律承认或保障的利益，还可以被认为是对某物享有请求的可能性。确认权利，实际是上确认享有权利的主体。一旦某人或者某组织享有权利，这就表明权利主体具备获得某种利益或者进行某种行为的理由。“而且，这个理由看起来是作为排他性的或者抑制性的理由而起作用的”。^[11]权利主体享有排除他人干涉，并要求他人做出一定行为的可能性，当利益受到侵害时，可以请求国家强制力给予协助，从而进行某种行为，获得相应利益。由于权利排除了非权利主体的利益考量，并抑制了其他人的行为，明确界定权利，可以达到定分止争的效果。根据科斯定理，不同的权利配置会带来不同的资源配置效益。帕累托最优的实现，需要以良好的产权制度为基础。明确的产权安排，可以减少市场交易中的交易成本。而不同的产权安排，则会导致不同的行动方案，并带来不同的资源配置结果。这也被表述为科斯第二定理：当市场交易成本不为零时，权利的初始界定以及不同的经济组织形式影响资源配置效率。当然，权利是与义务相伴而生的概念，某人或某组织享有某项权利，就表明其他人应该履行不得非法干涉的义务；而权利主体享有的权利也必须不得明显超过必要限度，侵犯他人的利益。权利虽然表明了一种资格、利益、行为的可能性，但权利的获得受制于义务履行的程度。

水权是指对水资源的占有、使用、收益等权利。一般意义上使用水权，主要是指水资源使用权。水权确权，是指对取用水户进行确权登记，将水资源使用权的各项权能落实到具体的用水主体。通过颁发确权证明，确保用水户的用水权益。根据权利理论的要求，界定了明确的权属关系，有利于实现权利所体现的利益，减少纠纷的发生。水权确权通过界定用水主体的责权范围和内容，建立权责明确的水权体系，解决权利边界模糊问题。具体在水权确权中，通过确立不同类型的水权主体，保护用水主体的用水权益，不仅包括灌溉使用水资源的权益，还包括通过节约用水、集约用水，将节余水量进行交易，获取收益的权利。而各地开展的水权确权工作也体现了这一点。湖北宜都作为水权改革试点单位之一，于2018 年6 月22 日通过国家水利部综合验收，完成了水权确权登记，向8 万户农民发放了水资源使用权证和灌溉用水权证。山东东明县水权确权登记工作实施方案显示：“开展水权确权登记，取得水资源使用权的单位和个体可以合理转让水资源，利用市场机制进一步实现水资源的优化配置。”

逐步明晰权利主体，划定水资源的权利边界和范围是水权制度建设的发展方向。在水资源国家所有权的框架下，如何进一步细化水权的权利主体，完成水资源的集约节约利用，实现水资源的效益最大化是建设水权制度的重要内容。将水资源确权到人、到户、到组织，背后的逻辑就是权利配置不同将带来资源效益不同的逻辑。进一步的，只要将权利主体尽可能具体化，才能更好地保护权利，实现水权主体的水资源利益。这里的具体化强调的是个体化。就灌溉水权而言，最好能确权到农户。作为水权确权的全国试点单位，湖北宜都正是通过向8万户农民发放确权证才得以通过验收，并获得验收组好评：“宜都通过水权确权，保障了农民用水权益，调动了农民管护堰塘河用水管理的积极性，维护了农村用水秩序。”^[12]但结合水资源的自然属性及战略意义，水权确权是否必须确权到人，还值得进一步讨论。^[13]

水权确权改革：中国水权改革的基础要素

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