美国水权交易之所以主要发生西部地区，主要原因在于美国东西部之间地理自然环境差异导致的水资源保有量及降水量之间的明显差异。通过对中、美、澳三国水权交易形式的分析发现，水权的流转主要发生在农业用水和工业用水之间，水资源的基本流向，是从农业用水向工业用水转换。中国水权交易所公布了包括风险控制管理办法、突发事件处置办法、纠纷调解办法在内的交易制度规范。......
2023-07-01
中美澳水权交易的差异分析
【摘要】：中国水权交易第一案的发生，主要就是政府之间协商谈判的结果，虽然整个交易符合市场交易的形式要件。美国水权交易的第一案是发生在私人之间的纠纷，法院作为居中裁判者给出了中立的判决结果。中国水权交易的实践显示，地方政府不仅是管理者，也是水权交易的主体。中、美、澳三国具有不同的水权交易形式。这种交易方式及其效果，既与美国水权交易的多模式形成对比，同时也与中国同样单一的水权交易方式
为了应对气候变化、人口增长、水资源污染所带来的水资源危机问题，不同国家结合本国的水资源保有状况、经济发展水平与阶段、水资源配置的历史经验等，发展了具有不同内涵的水权交易制度。从整体上看，建立水权交易制度成为不同国家应对水资源危机的主流方法，但水权交易制度的具体内涵差异颇大，理解这些差异成为借鉴其他国家和地区水权交易制度的前提。中、美、澳水权交易制度的差异主要表现在三个方面：政府作为管理者的作用不同；交易主体有差别；交易形式各具特色。
作为管理者的政府在水权交易中有不同的地位和作用。中国水权交易的实践显示，政府内部以及地方政府之间的谈判与合作是水权交易发生的重要原因。中国水权交易第一案的发生，主要就是政府之间协商谈判的结果，虽然整个交易符合市场交易的形式要件。同样地，作为水权制度改革试点的宁、蒙地区，不管是发生在农业主体之间的水权交易行为，还是发生在农业与工业之间的水权转换行为，地方政府都提供了交易的诸多良好条件，积极参与到水权交易的过程中。在这个意义上，中国水权交易市场运行中，政府作为水权交易的一方主体占据了重要位置。美国水权交易市场的建立发生较早，且是通过1857 年的代表案件的判决，确立了水作为商品可以转换的规则，从此开启了美国西部水权交易的漫长历史。美国水权交易的第一案是发生在私人之间的纠纷，法院作为居中裁判者给出了中立的判决结果。案件的相关主体具有明显的私主体色彩，纠纷发生在水渠所有人与矿工之间，并不涉及任何政府机构或政府部门。[38]加州法院做出的终审判决确立美国西部的先占权原则，同时，也表明水资源具有商品的属性。[39]美国水权交易市场的发展过程中，政府虽然不是作为交易主体存在，但却对水权市场的运作起了主导作用。以加州水银行为例，水银行作为水权交易的中介机构，要受到州水资源局下设的审核委员会的管理。审核委员会对水权买卖和交易的数量、质量及用途进行严格管理；同时在保证生态环境用水及应急用水的前提下，才允许水权交易的发生。[40]澳大利亚水权起步较晚，在水权市场建设中，联邦政府和地方政府积极参与到水权市场建设中。根据水法的规定，政府作为环境水持有人是市场交易的管理者，政府环境水项目成为影响水权市场发展的重要变量。政府不仅作为环境水项目的主体存在，而且在加大水资源开发力度的同时，探索水权交易市场和政策体系。政府着力于破除水权交易的各种限制，培育水权市场。具体表现在，澳大利亚各州先后停发水执照，奠定水权交易的基础；将水权独立于地权，促进水权独立交易；通过价格杠杆，引导水权交易行为。[41]
水权交易的主体并不相同。中国水权交易的实践显示，地方政府不仅是管理者，也是水权交易的主体。一方面，地方政府作为水权交易的出让方或受让方，比如在东阳—义乌水权交易过程中，东阳和义乌两级人民政府是水权出让分和受让方；而在“中国第一包江案”中，永嘉县农业局与以季展敏为首的竞标队伍签订了承包合同，永嘉县农业局作为当地政府代表是承包合同主体之一。[42]另一方面，政府也作为管理者和监督者规范水权市场的运作。此时，水权交易发生在具体的用水户之间。用水户基于节水成本的差异及用水效率的差异，开展水权交易行为。比如，甘肃张掖作为全国第一个节水型社会试点区域，政府实行总量控制，执行水价定额累进加价，农业灌溉用水全面实行水票制度，鼓励水权转让，引导水资源向高效工业等产业转让。[43]水权交易平台的数据显示，除了政府作为交易主体之外，大量的交易行为发生在企业及个体用水户之间。至加州政府在1991 年设立了水银行以来，以水银行为水权交易中介组织购买和出售节余水资源，已经成为美国西部大多数州普遍做法。由于水银行购买的节余水主要来自农地休耕后的节约用水、地下节余水、水库调水等，这直接导致出售水资源的一方主体以农户为主。水银行在收集节余水后，将收购来的水按一定水权优先顺序再卖给用水户。这表明水权交易的双方主体以私主体为主，政府主要是以管理者的身份发挥作用。农业水权交易是澳大利亚水权交易市场的重要主体，绝大多数水权交易发生在农业生产者之间。维多利亚环境水土计划局（2016）研究报告指出：80%的短期水权由灌溉农业主购买，9%由新南威尔士和南澳大利亚州购买（很可能也是灌溉农业主），1%的是环境机构以及5%的是其他私人企业；而长期水权分别由灌溉者、环境机构、城市用水机构以及其他私人企业持有，它们的比例分别是64%、26%、3%和7%。[44]简言之，中国水权市场中，交易主体既包括企业及个体用水户，还包括政府；美国水权交易市场以企业和个体用水户为主；而澳大利亚的水权交易主体主要是农场主。
中、美、澳三国具有不同的水权交易形式。中国水权交易市场建设中，水权转让是主要形式。水权出让方和水权受让方之间签订水权买卖协议，约定水权转让的具体事项，包括交易主体、容量、时间等内容。虽然交易主体既可以是政府，也可以是企业或个体用水户，但都不改变水权交易的方式。水权交易市场建立后，水权交易所也仅仅是作为中介机构存在，为水权转让的交易双方提供交易平台和具体的交易规则。水权交易所建立后，水权交易的形式依然是水权转让模式。单一的水权交易方式限制了水权交易市场的繁荣，也对中国水权交易的理论研究提出了挑战。美国各州结合本州的具体实际，创造性地发展了不同的水权交易方式。美国水权交易方式多样，除了有典型的水银行之外，[45]还包括干旱年份特权、用水置换、退水买卖等形式。[46]多样化的水权交易形式，丰富了美国西部水权交易市场的发展，也为水权交易市场的理论研究提供了可能的实践资料和经验。由于澳大利亚水权市场的交易主体以农场主为主，农业用水交易构成了交易的主要内容，交易形式主要表现为农业用水转让。农业用水转让的盛行，客观上有助于实现农业低效用水向高效用水的转移，在提高用水效率的同时，降低地下水位和减轻盐化影响，实现环境和经济两方面的可持续发展。[47]澳大利亚水权交易市场的格局，决定了澳大利亚水权交易的方式。这种交易方式及其效果，既与美国水权交易的多模式形成对比，同时也与中国同样单一的水权交易方式存在差异。
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2023-07-01
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