水权交易特征解析

2023-07-01 理论教育版权反馈

【摘要】：取水权交易发生在享有取水权或者具备取水许可申请条件的主体之间。水权交易中政府占据主导地位。完善“准市场”机制，需要重新定位政府在水权交易中的位置。水权交易平台公布的信息显示，流域内部行政区域之间的水权交易，以及跨流域水权交易行为，水权转换同样是水权交易的主要形式。

《暂行办法》结合地方实践，将水权交易划分为三种类型：区域水权交易；取水权交易和灌溉用水户水权交易。区域水权交易发生在同一流域或不同流域但具备调水条件的行政区域之间。由于交易的水资源量较大且涉及流域内或不同流域不特定多数人利益，区域水权交易必须通过水权交易平台发布相关信息。在信息充分公开的情况下，转让方和受让方通过协议完成交易行为，并上报到水行政主管部门备案。取水权交易发生在享有取水权或者具备取水许可申请条件的主体之间。与区域水权交易相比，取水权主体规模较小，水权交易的水资源量也不大，并不要求在水权交易平台公开信息，转让方和受让方可以直接签订协议，完成水权交易行为。灌溉用水户的水权交易发生在灌区内部用水户或者用水组织之间，是短期的转让行为，自主协商完成即可。以中国水权交易所的业务为例，官网区分了“区域水权”“取水权交易”以及“灌溉用水户水权交易”三个板块，对已完成的交易信息进行公示。根据《暂行办法》关于水权交易的分类标准，东阳—义乌的水权交易以及通过交易平台公示且发生在政府之间的水权交易属于区域水权交易，张掖的“水票交易”则属于灌溉用水户水权交易，而宁夏、内蒙古等地通过创新技术，产生节余用水并进行交易的行为，则被纳入到取水权交易类型。

虽然区分了不同的水权交易类型，并对不同类型的交易方式、交易主体和交易范围作了规定，但在具体的交易实践中，不同类型的水权交易依然表现了某些共同的特征。这些共同的特征昭示了现阶段中国水权交易面临的机遇和挑战。

水权交易中政府占据主导地位。20 世纪70 年代以来，黄河下游持续发生断流，引发高层高度重视水资源危机问题。^[31]与水资源相关的研究和实践，包括水权初始配置问题、水权交易实践探索及生态环境问题研究进入国家政策和地方试点的中心。为了快速高效解决黄河流域出现的水资源危机，中央政府和地方政府直接通过行政治理的手段进行“危机应对”。^[32]正是在政府的主导下，黄河水资源管理和制度建设明显得到加强，直接的后果是，2000 年以来，黄河下游不再发生断流。各地政府通过不同模式的探索，以分水方案为基础，积极推动水权交易改革。也正是在此背景下，内蒙古自治区和宁夏回族自治区成为水权试点单位。在解决了水资源危机后，为了进一步提高水资源的使用效率和效益，地方政府积极推进水权转换（从农业用水向工业用水转换）。水权转换成为黄河沿岸各级政府尽力推动的事情。地方政府认为，通过水权转换，在提高灌溉保证率和灌溉效率基础之上大力发展农业节水，既能够保障国家粮食安全与农村经济社会发展，又能够加快工业发展与转变经济发展方式，从而实现区域经济社会的全面发展。^[33]

实际上，对于东阳—义乌水权交易的讨论中，研究者都意识到地方政府所起的作用。东阳—义乌的水权交易是由政府推动，并最终在东阳、义乌两地政府的长时段协商中完成的。政府同样主导了节约农业用水，向工业用水转换的思路。这一点与后来发生在黄河流域的水权试点实践不谋而合。宁夏回族自治区以及内蒙古自治区通过加强技术创新，推动农业节水的举措，同样是由政府主导的。政府主导水权交易，要落到实处，必须符合出让方和转让方双方的利益诉求，同时，还必须兼顾第三方的利益受损问题。简单地说，政府行为要发挥预期的效果，必须要塑造农民节水的意愿和行为，同时在引进工业企业时，不仅需要关注经济效益和财政收入，还必须重视工业用水的外部性问题。实际上，农民的节水意愿并不高。^[34]一旦农民节水意愿不高，那么水权交易中主导的农业用水向工业用水的转换就难以发生，直接影响水权市场的发展。为了缓解政府主导带来的水权交易的负面效果，需要完善“准市场”机制，推动农民的节水意愿与水资源的优化配置。水资源“准市场”模式下，水权交易的价格虽然主要以市场供需关系来确定，但同时，地方政府在资源配置中发挥主导作用，“交易”行为萎缩。完善“准市场”机制，需要重新定位政府在水权交易中的位置。地方政府不应该成为水权交易的主导力量，而应该成为水权交易的服务主体，比如维护农田水利灌溉系统、引进优质企业等具体措施，为水权交易创造良好的外部市场环境，促进水资源占有主体之间的合作关系网络。此时，地方政府管理水资源的行为兼具行政控制与市场经营的双重特点，行政控制主要表现在，水资源管理及水权交易行为属于区域经济社会发展整体框架中的一部分，需要服从区域经济发展的整体安排，比如产业结构升级、生态环境保护、供给侧改革等。

农业用水向工业用水的转换是水权交易的主要形式。东阳—义乌水权交易中，近5000 万立方米水权的转让，以东阳农业用水向义乌工业用水和生活用水的转换为主。义乌已有的水资源储存量，难以满足城市化工业化快速发展的需要。同样的水权转换模式发生在宁蒙地区。宁夏回族自治区探索的是农业节水、支持工业发展的水权交易模式，通过鼓励农业节水，有偿转让水权的方式，满足工业用水的需求。内蒙古自治区投入大量资金，对农田灌溉工程进行节水改造；通过强化管理，提高农民的节水积极性和灌区用水效率。水权交易平台公布的信息显示，流域内部行政区域之间的水权交易，以及跨流域水权交易行为，水权转换同样是水权交易的主要形式。农业用水向工业用水的转换中，地方政府都强调“工业反哺农业”的正向激励作用。农业节水，支持工业发展，在提高农业灌溉系数，不减少农业产量和农民收入的同时，促进工业化的快速发展和提高地方政府的财政收入。反过来，工业的快速发展可以提供农业节水工程的资金，显著推动农业节水，形成良性循环。地方政府提出了“坚持用工业化的理念发展农业”“就地工业化”等发展思路，通过尽量压缩耕地面积、让出更多的水权指标，为工业化发展提供资源。^[35]

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