东阳—义乌水权交易的分析与探索

2023-07-01 理论教育版权反馈

【摘要】：2000 年，11 月24 日，浙江省东阳市和义乌市签订了有偿转让水权协议。东阳—义乌的水权交易行为既要保证义乌的供水量，同时必须以不减少东阳的既有供水量为条件。审视东阳—义乌的水权交易实践及其后续的多种影响，结合已有研究成果，可以发现本次水权交易具有如下几个特征。

2000 年，11 月24 日，浙江省东阳市和义乌市签订了有偿转让水权协议。东阳—义乌的水权转让行为，被称为“中国水权交易第一案”，受到实务界和学术界的广泛关注，从此开始了中国水权交易行为的实践探索和学术研讨。理解中国水权交易的实践形态，需要对“中国水权交易第一案”展开分析。

2000 年11 月，浙江省东阳市和义乌市双方政府领导代表政府签订了用水权转让协议。根据协议的约定，义乌市一次性出资2 亿元，购买东阳市横锦水库每年4999.9 万立方米水的使用权。东阳市依然享有横锦水库的所有权，同时负责水库工程维护、管道设施建设等管理事务。义乌市根据当年的供水量支付水资源使用费和水资源管理费用，每立方米0.1 元。同时，义乌市承担从水库到义乌的引水管道工程费用。水权转让协议签订后，经过4 年多的官网建设，2005 年1月6 日，横锦水库正式开始向义乌供水，缓解了义乌市严重缺水的困境。而东阳市也将80%的水资源转让费投入到横锦水库除险加固、梓溪水库建设和城市防洪工程中。媒体的报道显示，早在1995 年左右，义乌曾两次向东阳购买200 多万立方米的水救急，双方合作顺畅。前期的交易行为，构成了本次大规模交易的基础。

东阳—义乌的水权交易行为既要保证义乌的供水量，同时必须以不减少东阳的既有供水量为条件。为了缓解水资源的供应压力，东阳通过水库除险加固、灌区改造、节水农业等举措，稳定东阳的水资源供应压力，提高了渠系水利用系数，由0.5 提高到了0.65；水库蓄水量显著增加，横锦水库除供应义乌用水后，理论上比原来增加了1873 万立方米水资源。另一方面，义乌市的节水紧迫感明显增加，市领导启动了水资源开发、利用、节约的一系列策略。除开展除险加固工程外，还建设了小型水库，实施阶梯水价，用水计划管理，发展节水产业以及实现污水、洪水资源化等工作。

虽然东阳—义乌的水权交易被媒体称为“中国水权交易第一案”，但相关学术研究表明，这一水权交易形式并不是真正意义上的水权交易，而属于商品水交易模式。双方政府所签订的协议是以水库里的水为交易客体，属于供应商品水。“按照国际通行的理论和操作实践，水权可以拿到银行作抵押，也可以流转拍卖，而东阳与义乌水权交易协议只是协商供水的额度与费用。”还有学者对这一交易的合法性提出了质疑。吴国平认为，水权具有多重含义，我国水资源属于国家所有，不能进行交易。更多的学者指出，东阳—义乌的水权交易虽然表明具备市场特征，但并不是真正意义上的市场交易行为，而是政府之间水资源行政权力的重新配置。^[23]而关于这一水权交易结果和影响的正面评价和负面评价都不少见。正面评价主要体现在实现了节约集约用水、水资源效益最大化、发挥了市场的调节作用；负面评价主要集中在水权交易对第三方的不利影响、对生态环境的破坏以及对农业灌溉的限制等方面。

审视东阳—义乌的水权交易实践及其后续的多种影响，结合已有研究成果，可以发现本次水权交易具有如下几个特征。

首先，东阳—义乌水权交易不是单纯的市场行为，而是由政府协助完成的交易行为。义乌市工业发展的用水需求和水资源短缺之间的矛盾，要求水务部门长远解决供水问题。面对交易可能存在的阻力和障碍，地方政府做了大量的工作。为了消除东阳人民对自身水资源不足的忧虑，东阳市政府派出了宣传小组进行宣传解释。为了协调东阳市与下游嵊州市之间的水资源冲突，浙江省政府专门主持召开了由东阳市与嵊州市参加的梓溪流域水资源协调会，省政府通过给予资金支持，同时要求东阳市政府承担嵊州市的相关损失并帮助兴建水库和引水工程，最终解决了东阳市与嵊州市之间关于引水的纠纷。实际上，最终水权转让协议的主体也是东阳市和义乌市政府。

其次，东阳—义乌水权交易的交易客体是横锦水库一定量的水资源，实现了水资源使用权的转移。水权的界定，学界存在不同的观点。由于《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）规定了水资源国家所有权，那么表述为“水权交易”时，“水权”当然不是指水资源所有权，而是由水资源所有权派生而来的，独立于水资源所有权之外的权利。一般意义上使用水权，主要是指水资源使用权。^[24]如果说域外的水权交易行为，呈现了交易客体的金融属性，可以进行抵押、拍卖，那么，被誉为“中国水权交易第一案”的东阳—义乌水权交易所呈现的仅仅只是水资源使用权的转移，而没有表现出融资属性，但并不能因此否认该行为是水权交易行为。水权交易行为表现为不同的形态，既可以是水资源使用权的转移，还包括水票交易形式，以及取水许可证交易模式。^[25]水权交易具有不同的交易形态（交易模式），但不能因为一种交易模式而否认其他交易模式的合理性。从现有水权交易的形态来看，不仅存在全国水权交易形态的差异，同样存在国际上不同国家水权交易模式的差异。正是这种差异，构成了比较分析和经验借鉴的基础。

第三，东阳—义乌水权交易产生了负外部性，但并不构成反对交易的充分原因。学界对于东阳—义乌水权交易的正面效果和负面影响都有充分的分析和阐释。截至目前，双方依然按照协议内容，行使权利和履行义务。根据科斯第二定律，当交易成本不为零时，权利的不同界定，会带来资源配置的不同效率。结合东阳和义乌的水资源保有量及水资源使用需求，完成水资源使用权转移行为，能实现水资源效益的最大化。实际上，交易行为可以重新对权利进行界定。不管是企业还是政府主导的交易行为，都不可避免存在负外部性问题。东阳—义乌的交易行为对嵊州市产生了负面影响。如果市场要求进行水权交易，但交易的负外部性不可避免，此时需要比较的是如何在保证交易可行的同时，降低交易产生的负外部性问题。

东阳—义乌水权交易的分析与探索

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