启示：美澳水权交易的经验分享

2023-07-01 理论教育版权反馈

【摘要】：美国的水权交易和澳大利亚的水权交易实践中，在水权交易管理方面，政府都确立了基本指导理念和制度框架。美国西部水权交易的发展过程中，涉及洲际之间的河流及水资源管理问题，主要由联邦政府进行规定。美国各州多种形式的水权交易方式中，都以明确具体的权利界定为基础。无论是在美国，还是在澳大利亚，水权的取得、变更、中止及其权责范围均有明确的法律规定并受法律保护。

美国、澳大利亚都属于联邦制国家，虽然联邦政府可以基于公共利益的发展需要，对水资源管理进行统一规划，但这种宏观层面的规划，并不能改变各州依据各州制定的水法，开展水资源管理、水价制定、水权配置、水权交易等行为。这就要从联邦和各州两个层面，来理解水权交易的具体实践过程，探究域外水权交易的启示。

政府从宏观上确立了水权交易的发展方向和制度框架。水权交易以实现水资源的最大效益为核心目的，美国的水权交易实践中，农户构成了水资源出卖方的主体，水资源从农业领域向工业领域转移。那么，在实现水资源效益最大化的同时，如何避免有损公平、侵害公共利益及城市扩张的问题，构成了支持水权交易行为要直面的难题。而逐利是资本的本性，自由放任的市场会形成资源的聚集效应，水资源向高效行业和领域转移，从而侵犯普通民众的水权。^[18]此时，政府的介入成为必然的选择，水权交易并不是政府管制的真空地带。美国的水权交易和澳大利亚的水权交易实践中，在水权交易管理方面，政府都确立了基本指导理念和制度框架。澳大利亚政府编制的“水改革框架”，是指导各州开展具体水务实践的制度规范。美国西部水权交易的发展过程中，涉及洲际之间的河流及水资源管理问题，主要由联邦政府进行规定。比如国会制定《荒野法》（wilderness act）的目的在于保护流域生态环境，监管各州的水资源管理行为，包括水权交易行为也应该遵守《荒野法》所确立的立法目的。其他国家的水权交易实践也证明了政府管理是水权交易的安全阀门。^[19]

有序的水权交易要求权属明确和完善的法律制度体系。首先，权属规定要明确，水资源使用权的权利主体、具体的权利内容要明确。这就涉及具体的水量、使用时间及使用方式的规定。美国各州多种形式的水权交易方式中，都以明确具体的权利界定为基础。同时，规定了权利义务主体各自享有的具体权利义务内容。其次，水权交易程序要公开透明，形成有效的管理体制。在水资源规划问题上，澳大利亚各地水资源规划强调“透明的规划过程”，制定水资源配置方案。具体而言，水资源的规划过程主要包括以下步骤：成立咨询委员会；论证水资源的有效量和水资源的其他消费量；评价最小环境用水量；制定资源共享协议等。在水分配和水权方面，州政府也执行严格、科学的水权和水分配系统。维多利亚政府建立了全州水资源管理数据库，无偿提供给公众和社区。通过数据库，公众可以了解到用水户的需水量、每个客户的用水情况及水文历史资料等内容。^[20]第三，水权交易需要完善的法律制度体系。无论是在美国，还是在澳大利亚，水权的取得、变更、中止及其权责范围均有明确的法律规定并受法律保护。^[21]加州的水权交易中，为了减少交易对环境和第三者的不利影响，通过法规和行政手段来进行约束，比如对水质作出明确的规定。^[22]《维多利亚水法》对于水权的类型及不同水权的使用期限、水权的优先顺序等都进行了规定。根据规定，批发水权和取水许可证通过申请获得，而灌区负有保证农户用水权的义务。

水权交易市场要求加快基础设施建设。水利设施维护、水资源实时监控系统的管理、洪水预警系统建设等都属于基础设施建设的范畴。既涉及对地表水权交易的基础设施维护和管理问题，同样涉及地下水权交易的监测和环境保护举措。废水的利用与转换同样需要进行技术投入与开发。美国西部实行的退水买卖就是借助相关技术处理废水，将其用于农业灌溉或用作工业系统的冷却水。当通过水权交易，将废水用于农业灌溉时，需要利用技术控制水资源的微生物指标，降低其对土壤的负面影响。具体而言，水权交易市场建设，需要加强水资源监测设施、水资源调度设施、水资源预警设施、节水设施等的建设和管理。缺乏良好的工程体统和技术支持，水权交易难以有序开展。正因此，水权交易行为中，都会对涉及水利工程建设的事项进行专门规定，清晰界定各方的权利义务关系。节水设施建设纳入到基础设施建设之列，是水资源日益紧缺背景下的必然之举。节水技术的开发和运用，拓宽了水权交易的市场。澳大利亚通过节水举措，应对水资源危机。比如采取输配水管道化、大力发展家庭水箱优化用水等。农业用水向工业用水转移的过程中，鼓励高效农业和节约用水，要求大力推广节水举措。澳大利亚不断采用新的节水灌溉方法，把12 厘米的滴水管埋入地下，把水和肥料溶液直接滴灌在西红柿等作物的根部，避免水资源流失，还能提高蔬菜的产量，同时降低肥料对土地的污染。仅靠个人主动改变行为模式和习惯，节约用水，是比较困难的事情。通过工程设施建设，客观上形成水资源的合理使用模式，具有可行性和可持续性。当然，节水工程和设施的建设，与通过制度规范行为主体的用水习惯并不冲突。

探究域外经验是为了服务于中国水权交易市场的建设，希冀通过对域外经验的分析，获得水权交易有序进行的宝贵经验和教训。就水权交易的发展历程来看，美国和澳大利亚的水权交易经历了不同的发展阶段，也形成了不同种类的交易模式，提供了很好的视角和经验。但是，域外经验再丰富，毕竟是适合当地的制度创举和具体措施，并不一定符合中国水权交易发展的需要。域外水权交易的宝贵经验是否具有可执行性，还必须在认识中国水权交易市场的实际形态和所面临的约束情况下，进一步进行比较分析。对于中国水权交易市场的分析，主要包括两个方面，既涉及中国现有水权交易市场的实证分析，包括有较大影响的水权交易事件分析，比如东阳—义乌水权交易，以及中国水权交易所的具体实践，还包括水权交易纠纷的典型分析；同时还必须以实证分析为基础展开中国水权交易的机制分析，通过机制分析厘清中国水权交易的内在机理，厘清水权交易的因果关系。在此基础上，进一步结合域外水权交易的实践和启示，探索如何完善中国水权交易市场。

启示：美澳水权交易的经验分享

相关推荐