完善水权初始分配机制的优化分析

2023-07-01 理论教育版权反馈

【摘要】：水权初始分配领域，水资源使用管理通过解决水事纠纷来呈现。强调政府对水资源的配置作用是水权初始分配机制分析的关键点。我国已经初步形成了水资源管理和保护的基本制度，完善水量初始分配机制必须坚持水资源管理和保护的基本制度。从制度建设层面来看，初始水权分配已经确立总量控制制度、定量管理制度、统一调度制度及预留份额制度，结合《实施方案》的规定，基本可以保证水权初始分配的有序高效开展。

水权初始分配以行政配置为主，政府承担的主要责任既包括政治责任，也包括社会责任。政治责任和社会责任分别在水权制度供给、水量初始分配、水资源使用管理等具体事项中呈现。

制度供给通过确立明确的规则，给出明确的指引，推动各项工作达到预期的目标。水权初始分配中，政府通过制定水权制度体系，既为政府的行为提供规范性依据，同时也约束用水主体的行为。水权初始分配及水权市场建设，是一个逐步摸索的过程。统一的制度制定或实施，需要结合中国不同区域的发展状况及地理形态特征。这就要求在制度供给过程中，允许各地存在不同程度的试点。以初始分配中的水权确权为例，通过确立不同的试点区域，并对不同试点区域展开具有地方属性的确权改革，^[12]探究具有普遍性的水权确权改革路径。

在水量分配过程中，以流域水量分配为例，流域管理机构以水量分配的制度安排及分配原则为指导，结合流域范围内的行政区划经济发展及与流域的关系，确定可分配水量。淮河流域的分配方案充分说明了这一点，2030 年根据来水频率50%分配水量，安徽省和江苏省分别获得98.1 亿和68.9 亿立方米水量，因为这两个省份大部分省境在淮河流域，而湖北省因为省境仅有少部分在淮河流域，获得1.49 亿立方米水量。水权初始分配的制度供给并不足以保证水量分配的合理性和公平性，具体的水量分配，还有赖于大量的技术工作，政府采购第三方服务成为必要选择。水量分配中政府采购需要严格遵循基本流程和招、拍、挂的程序，以公平公正合理高效的方式购买服务。

水权初始分配领域，水资源使用管理通过解决水事纠纷来呈现。省级地方政府代表本区域用水户获得以水量为客体的初始水权后，按照同样的逻辑和方式，将水权分配给市、县级政府。市、县级政府根据用水户的申请，结合审批条件，并考虑行业用水需求，在各行业之间进行水权分配，对于符合用水要求的用水户颁发用水许可证或者水资源使用权证。但规范层面和制度层面的需求不一定被遵守，用水实践中水事纠纷时有发生，此时政府同样需要承担纠纷解决的职责。但在不同层级的水事纠纷之间，政府所处的位置和职责并不一样。对于跨流域的水权纠纷，由流域管理机构结合相关部门协商解决，此时更多体现的是行政协商的功能；如果水权纠纷发生在省域范围内，就要区分水权纠纷是发生在地方政府之间，还是发生在取水主体之间，或者取水主体与第三人之间的纠纷。针对发生在地方政府之间的水事纠纷，省级地方政府协同下级地方政府协商解决；因取水权发生的纠纷，则要在进一步区分行政许可事项和取水权物权纠纷的基础上进行区别对待，此时，地方政府并不作为协商者而出现，更多是作为无关第三人而存在。本研究就初始水权分配的分析，主要以政府责任为考察对象，故将地方政府仅作为无关第三人的相关行为排除在研究之外。

强调政府对水资源的配置作用是水权初始分配机制分析的关键点。总量控制指标分解、江河水量分配和行业用水配置是水资源宏观和中观配置，不能由市场配置。政府通过制度供给、水量分配及水资源管理将水资源分配权力具体化，最终完成了初始水权的分配和管理工作，初步形成了以水权分配制度、水权分配原则及水权分配具体实践的初始水权分配机制。其中，政府责任贯穿始终，奠定了水权初始分配的制度内核。21 世纪以来，经过18 年的水权改革探索，政府在初始水权分配领域取得了一定的经验，同时也发现了一些困境，接下来的改革和探索，应该以这些经验和困境为出发点，完善水权初始分配机制。

我国已经初步形成了水资源管理和保护的基本制度，完善水量初始分配机制必须坚持水资源管理和保护的基本制度。2012 年国务院颁布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，推动最严格水资源管理制度的建设和考核。水利部等9 部门结合“十二五”期间水资源管理和考核的经验，于2016 年底发布了《“十三五”实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》（以下简称《实施方案》，见附录四），开展对全国31 个省级行政区“十三五”期间落实水资源管理制度的考核工作。《实施方案》要求建设包括河长制度、取水许可与水资源论证制度、用水定额、计划用水和节水管理制度等9 项制度建设，并制定了具体的考核分值，量化制度建设进展和结果。从制度建设层面来看，初始水权分配已经确立总量控制制度、定量管理制度、统一调度制度及预留份额制度，结合《实施方案》的规定，基本可以保证水权初始分配的有序高效开展。比如《实施方案》关于一票否决的情形中规定，违反相关法律法规，不执行水量调度计划，情节严重的，一票否决，考核结果为不合格，并追究具体责任人的责任。

初始水权的行政配置虽然已日趋完善，也体现了流域管理机构或政府代表国家行使水资源所有权的方式，能从宏观角度进行整体综合考虑，促进水资源合理开发利用和管理。但在具体操作层面，水权初始配置的合理性、高效性取决于政府获得信息的程度和广度，同时受到政府行政效率的影响。为了完善水权初始配置机制，就必须考虑降低获取水资源信息的成本、提高水资源管理的效率；另一方面，降低行政成本，通过政府责任考核建设，加强责任追究机制，避免“政府失灵”和“官员寻租”。比如，可以在制定初始水权分配方案时，召开相关部门、用水户代表参加的听证会或协商会，既可以了解水资源使用的基本状况，也能提高政府决策的透明度。^[13]在获取充分信息的同时，降低“政府失灵”和“官员寻租”的可能性。因此，在水权初始分配中，除了需要细化具体的制度措施外，还可以根据需要，引入水权初始分配的民主协商机制，开展以行政配置为基础的民主协商机制举措。

《暂行办法》仅在第五条确立了水量分配的“公平公正原则”，并未赋予其他原则法律地位。这就导致实践中水权初始分配中，不同区域确立了不同的水权分配基本原则，基本原则使用混乱。2017 年11 月29 日，洪洞县人民政府印发了《洪洞县农业水价改革试点区域水权分配方案（试行）》（见附录五）的通知，该方案指出水权初始配置原则应体现以下原则：优先考虑水资源基本需求和生态系统需求原则；保障社会稳定和粮食安全原则；时间优先、地域优先原则；承认现状和合理利用原则；公平与效率兼顾、公平优先原则。2018 年5 月28 日，桓台县人民政府发布了《桓台县农业用水初始水权分配意见》（见附录六），该意见确立的基本原则为：坚持总量控制、定额管理的原则；坚持节约用水的原则；坚持定额管理与水价调节、水权管理相结合的原则。比较发现桓台县并未将水环境保护和可持续发展作为指导原则，所谓的基本原则更多是制度的重复，水量分配的原则有待进一步探讨；而洪洞县缺失了节水优先的原则，同样没有规定可持续发展原则。初始水权分配基本原则确立了水量分配和水权配置的基本理念，也体现了水资源紧缺态势下，国家关于水资源开发利用和保护的基本指导方针。即使在区域差异发展明显、既有水资源条件不一的情况下，依然应该确立统一的初始水权配置原则，并严格要求各地遵守，这样才能确保国家从整体主义综合发展的宏观规划出发，从顶层设计层面掌控水资源分配和初始水权配置，有效实现水资源国家所有权。

确立初始水权分配基本原则的同时，还必须厘清的一个问题是，当基本原则之间发生冲突的时候，如何确立基本原则之间的位阶。初始水权配置中，兼顾四大基本原则当然是最理想的状态，但在初始水权配置的实践中，不同区域因水资源条件、产业结构差异，以及经济发展水平阶段性差异，对基本原则有差异化诉求。此时，不同区域可以根据区域发展的实际情况，确立基本原则的位阶。以桓台县初始水权分配原则为例展开分析。洪洞县在公布的基本原则部分，确立了时间优先、地域优先原则以及承认现状和合理利用原则，这表明洪洞县关于水权使用的习惯性做法具有较强的生命力，应将公平公正原则作为首要原则，并对之展开以水权使用习惯做法为核心的基本解释。简言之，在确保基本生活用水的前提下，基本原则的位阶可以依据区域差异、产业结构发展差异确立。统一确立水权初始配置原则，差异化确立基本原则位阶的规划，既保证了国家从宏观层面对水资源作出统一的安排和规划，也契合了各地发展的差异，作出有针对性的调整和安排。

另外，水权初始配置基本原则位阶的确立，对于缓解水事纠纷大有裨益。在公平公正原则的指引下，作出符合当地发展需要的水权初始配置解释路径。比如结合用水历史和习惯性做法，当用水工程从本地区和其他地区取水的情况下，承认本地区对已有工程调节水量拥有初始水权。当然，行使初始水权的地区必须以节水优先和优化配置为指导对水资源进行合理配置。^[14]这属于通过对水利工程产权的界定，来具体分配初始水权的方法。政府在调解水事纠纷时，也可以依据原则所确立的理念有理有据妥善解决纠纷。长江水利委员会对“引地入水”引发的省际纠纷的解决，同样参考了历史上川陕两省间关于工程建设的发展及影响，从而在充分尊重历史发展及现有水资源使用状况的基础上，作出的最终协调，并获得双方认可和执行。

最后，在初始水权配置应增加政府决策的透明度和进行程序性控制。从已有公开的资料显示，不管是流域管理机构对初始水权的分配，抑或是县域范围内对初始水权的分配，都是在确立基本制度和基本原则之后，直接给出省域范围、县域范围内水权具体如何配置。初始水权配置的具体过程，并不可知。行政配置作为水权初始配置的唯一手段，如何有效约束和规制政府行为成为初始水权能否有效配置的关键所在。除了需要从制度层面加强制度规范和内部监督管控外，还需要从外部进行有效的协调、配合和监督。可以开展水权协商分配试点工作。在水资源稀缺的区域，逐步培育和建立民主协商初始水权分配机制，行政主管机构授权水权协商组织进行一定范围内的水权分配工作。^[15]重大水利工程项目的建设，应加强公众参与，体现水权初始配置的公开性、公平性和公正性。由于具体水量的分配及来水情况预测是技术性很强的工作，那么在进行政府采购服务过程中，应加强对政府招拍挂行为的监督和管理，杜绝政府官员利用信息优势，在水资源测量、水量分配过程中谋私利。

完善水权初始分配机制的优化分析

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