中国政府在水资源管理和水权配置过程中，同样承担着相应的政治责任和社会责任。行政配置是我国水权初始配置的主要方式，是政府或者流域管理机构代表国家行使水资源国家所有权的具体表现。政府及其代理机构在制定水资源分配的公共政策时，应该积极地履行职责。这不仅要求从治理行为的源头控制可能的违法乱纪、滥用公共权力的行为，还要求权力行使主体对违规操作及政治性决策的后果承担责任。......
2023-07-01
政府责任困境：水权初始分配问题探析
【摘要】：政府责任困境是指政府在水权配置的行为中，难以有效兼顾所应该承担的具体责任而产生的责任困境。结合规范分析和实证分析，政府在水权分配中的责任困境不仅包括规范层面影响政府承担责任的问题，还包括具体的水事纠纷、水量分配过程中，政府所面对的责任困境。政府承担的政治责任困境表现在，流域管理机构和地方政府的权力划分与责任承担模糊。以长江水利委员会官网公布的主要职责为例。
政府责任困境是指政府在水权配置的行为中，难以有效兼顾所应该承担的具体责任而产生的责任困境。结合规范分析和实证分析，政府在水权分配中的责任困境不仅包括规范层面影响政府承担责任的问题，还包括具体的水事纠纷、水量分配过程中，政府所面对的责任困境。
政府承担的政治责任困境表现在，流域管理机构和地方政府的权力划分与责任承担模糊。权力界限不清，容易造成权力过度行使或者出现权力推诿现象。虽然以《水法》为基础，确立了流域管理机构在水资源保护和开发利用中的职能与权力，但目前还未出台具体的法律配套措施，比如流域管理机构是否存在强制性的监管执法权力。同时，《水法》又规定了流域管理机构或地方政府在某些事项上的“共有”权力，作为两个独立的行政权力机构，如何确立具体的权力分工，同样缺乏具体的配套措施。更关键的是，流域管理机构以流域发展为考量，而地方政府以地方利益为代表，这必然导致两者在水资源分配、管理及监督过程中，因维护不同的利益而产生争权或者推诿。另外，从已有法律规范来看，流域管理机构所享有的权力是一种“软性”力量，没有任何约束力。即使在没有推诿或者争权中，流域管理机构由于缺乏具体的行政强制措施而难以有效行使法教义学意义上的权力规则。
上文的分析呈现出，当发生流域内不同行政区划之间的水事纠纷和水量如何分配的问题时，不管是长江水利委员会还是淮河水利委员会最终都能以和平协商的方式解决问题、有效分配水量。从结果来看，似乎不存在争权或者权力推诿的现象，但在微观的权力运作实践过程中，由于涉及面积广泛，辖区地理样态复杂，经济发展水平及区域发展特征差异甚大，流域管理机构难以有效针对流域内的所有水事状况进行有效管理。以长江水利委员会官网公布的主要职责为例。根据官网主要职责介绍，长江水利委员会承担如下十一项职责：负责保障流域水资源的合理开发利用；负责流域水资源的管理和监督，统筹协调流域生活、生产和生态用水；负责流域水资源保护工作；负责防治流域内的水旱灾害，承担流域防汛抗旱总指挥部的具体工作；指导流域内水文工作；指导流域内河流、湖泊及河口、海岸滩涂的治理和开发；指导、协调流域内水土流失防治工作；负责职权范围内水政监察和水行政执法工作；按规定指导流域内农村水利及农村水能资源开发有关工作；按照规定或授权负责流域控制性水利工程、跨省（自治区、直辖市）水利工程等中央水利工程的国有资产的运营或监督管理；承办水利部交办的其他事项。结合长江流域行政区划面积，长江流域涉及中国17 个省、自治区和2 个直辖市。全境或绝大部分在流域内的有川、鄂、湘、赣4 个省和上海、重庆2 个直辖市，部分省境在本流域的有青、藏、滇、黔、豫、陕、甘、皖、苏、浙10 个省和自治区。面积如此之广，事项如此之多，实践中不可能完成所有事项任务，只能针对流域境内的重大事项进行管理，比如防汛工作、水土保持、河道采砂、水政监察、指导水政等工作。
如何平衡经济发展和生态保护之间的关系，是政府承担社会责任所面临的困境。水权分配的原则和制度都强调经济发展的同时，要着力保护好生态环境。比如水权分配原则中强调水环境保护和可持续利用原则，具体制度安排上强调总量控制制度。但就实践层面而言，如何在水权分配诸原则之间达到平衡，当公平公正原则、节水优先、水环境保护和可持续发展以及统筹发展之间发生冲突的时候，如何选择？妥善处理好这一问题极具挑战性。在全面进入小康社会的伟大历史进程中，不管是普通民众、研究者还是政府工作人员，都不会否认环境保护的重要程度，但当经济发展与环境保护之间发生冲突的时候，实践中博弈过程曲折且缓慢。“引地入天”跨流域调水工程与“引黄济宁”工程，都关乎环境保护、经济发展与区域发展的关系，但从不同实施结果来判断，在“引地入天”工程的考量中，水生态环境保护占据了主导地位；而“引黄济宁”工程带来的经济效益和区域发展工程是否能顺利实施的主要考量因素。此时，关于环境保护与经济发展的考量，并不仅仅关乎当代人的需求，更关乎几代人的需求和经济发展。此时的政府只能立足于已有的信息资源和国家发展战略需求进行取舍。对于某地的经济发展，可能同时会对另外区域造成环境影响，比如“引地入天”工程遭到安徽方面的强烈反对，不仅因为会影响几万人的用水状况，同样也是因为会改变当地的水资源生态。平衡经济发展与生态保护之间的关系，背后还包括了不同行政区域之间的经济发展竞争与平衡关系。在“锦标赛竞争”体系下，地方行政以经济发展为主要导向。对于相邻的行政区域而言，改变水资源的流向和供应，不仅能改善民生，甚至还会改变产业发展规模和前景。对水资源的需求和争夺，对流域管理机构和地方行政机构之间的沟通、协商提出了更高的要求。在水权初始分配中，不仅要强调水资源对经济发展与环境保护的作用，更要直面两者发生冲突时的情况处理问题。当然，更重要的是政府要对各地区经济发展有一个整体规划和期待，以作出适合的安排和规划。
有关水权制度研究——以水权权属关系为中心的文章
- 详细阅读
-
水权分配的法律问题与实践探讨详细阅读
例如，1952年，美国高等法院对亚利桑那州对加利福尼亚州的用水权诉讼案进行了判决。科罗拉多河公约的第1批文件签于1922年，当时7个州分享科罗拉多河的河水，拨给加利福尼亚州每年多达54.3亿m3的水权，该州当时拥有的人口最多；亚利桑那州分得35亿m3的水权；而内华达州当时满足于分得的3.7亿m3最小份额的水权。亚利桑那州正在考虑和内华达州达成一项协议，允许内华达州使用亚利桑那州本身并不需要的7400万m3的科罗拉多河水。......
2023-06-30
-
完善水权初始分配机制的优化分析详细阅读
水权初始分配领域，水资源使用管理通过解决水事纠纷来呈现。强调政府对水资源的配置作用是水权初始分配机制分析的关键点。我国已经初步形成了水资源管理和保护的基本制度，完善水量初始分配机制必须坚持水资源管理和保护的基本制度。从制度建设层面来看，初始水权分配已经确立总量控制制度、定量管理制度、统一调度制度及预留份额制度，结合《实施方案》的规定，基本可以保证水权初始分配的有序高效开展。......
2023-07-01
-
水权初始配置原则解析详细阅读
《暂行办法》第五条规定了水量分配的基本原则。结合《水污染防治法》、水权初始配置制度、《办法》第五条和《意见》的规定，将水权初始配置的原则概括如下。其次，节水优先和优化配置原则。从法律规范层面看，已经确立了关于水权配置的制度、原则和基本方案，但就“应当”层面而言，至少还存在以下问题如何进一步解决。......
2023-07-01
-
水权配置主体的初始设定详细阅读
有关部门进行具体规划分配，水利部行使审批权。不同流域的水量分配方案，以流域主管机构作为制定主体。简言之，国务院发展计划主管部门、水利部、流域管理机构、各级人民政府及其水利主管部门是水权初始配置的主体。......
2023-07-01
-
水权初始配置的制度安排详解详细阅读
水权初始配置规定了总量控制制度、定额管理制度、统一调度制度和预留份额制度。通过严格控制用水总量，为全面建设小康社会提供水安全保障。在《意见》出台之后，各级政府应该根据用水效率红线确定的目标，组织修订本行政区域内各行业用水定额。......
2023-07-01
-
美国水权交易实践及应用探析详细阅读
水资源短缺的西部各州的发展刺激了美国水权交易的发展，西部加利福尼亚州的水权交易状况代表了美国水权交易的历史。1859 年，加利福尼亚州最高法院确立了水权交易的合法性。通过对美国水权交易的简单梳理发现，美国水权交易的历史悠久，交易形式多样，同时还呈现出如下几方面的特点。其次，美国各州适用不同的水权交易方式。由于水资源保有量存在较大差异，即使各州都发生水权交易行为，但交易发生的方式差异甚大。......
2023-07-01
-
水权交易平台实践探析详细阅读
结合内蒙古自治区的地理位置及水资源保有状况，自治区开展水权交易的基础是节余水交易，特别是农业节水交易。包括内蒙古自治区水权收储转让中心在内的省级交易平台也都确立了基本的交易规则和制度。[29]但由于缺乏涉及水权交易的基本法律规范，中国水权交易所、省级水权交易平台及省级以下地方水权交易平台制定的各项具体制度难以得到有效实行。......
2023-07-01
相关推荐