政府责任在水权初始分配中的分析

2023-07-01 理论教育版权反馈

【摘要】：中国政府在水资源管理和水权配置过程中，同样承担着相应的政治责任和社会责任。行政配置是我国水权初始配置的主要方式，是政府或者流域管理机构代表国家行使水资源国家所有权的具体表现。政府及其代理机构在制定水资源分配的公共政策时，应该积极地履行职责。这不仅要求从治理行为的源头控制可能的违法乱纪、滥用公共权力的行为，还要求权力行使主体对违规操作及政治性决策的后果承担责任。

水资源国家所有权模式下，政府及流域管理机构承担了水资源配置的主要职责。随着水资源的稀缺程度越来越高，政府在水资源配置及水权市场建设中应该承担怎样的责任，以及如何承担责任成为各国政府都必须要面对的问题。正如前一章水资源所有权分析所呈现的那样，不同国家的政府在处理水资源问题上，表现出了不同的权威资源和行动能力，也产生了不同的后果。治理体制合理、治理方法恰当的政府，在水资源治理中，也产生了良好的法律效果；相反，如果缺乏有效的治理资源和治理体制，政府在水资源配置中，难以产生理想的法律效果和社会效果。在水资源权属安排及水权配置中，如果政府能妥善处理，在整体主义发展原则及利益平衡的角度，同时具备足够的权威资源，那么政府关于水资源的举措将得到相关机构和普通民众的支持，比如澳大利亚关于水权的治理与改革，而印度政府缺乏足够的权威资源，水资源治理根本无法有序进行，只能依靠各邦之间的强力展开争夺。

政府责任是指政府在社会治理过程中应该承担的责任。政府在进行政治统治、社会公共事务治理、社会公共服务等领域承担了各种各样的责任，既包括实现统治阶级利益并保证稳定的社会发展态势的政治责任，也包括引导市场经济有序发展的经济责任，还承担了满足社会公共服务、建构社会保障体系的社会责任。水资源管理和水权配置问题，从水人权意义来看，如果不能满足民众的基本生活用水需求，那么水资源问题呈现出来的就是一个社会稳定问题，印度社会内部关于水资源引发的战争就是一个明证，而更严重的也门、萨赫勒、叙利亚和约旦的水危机与战争不无关系。从水发展权的角度看，产业内部关于水资源的竞争，以及各流域管理机构、地方行政区域之间发生的水事纠纷，不仅关涉社会稳定问题，也与经济发展和社会服务密切相关。中国政府在水资源管理和水权配置过程中，同样承担着相应的政治责任和社会责任。

行政配置是我国水权初始配置的主要方式，是政府或者流域管理机构代表国家行使水资源国家所有权的具体表现。政府或者流域管理机构按照水资源规划和分配原则，通过制订具体的水量分配方案和水资源分配计划，以行政命令的方式层层分配水资源。不管是政府机构还是管理机构实施的具体分配方案，都体现了行政配置的核心特征：行政配置初始水权是以公共权力为依托治理水资源的一种方式。公共权力的行使机关，在分配水资源的过程中，应该从整体利益出发，从体制机制和工作程序上，保证政府及其代理人的行为符合法律的规定，并不得进行灰色操作。比如，在政府采购购买第三方服务，进行具体的水量分配及工程工作时，不得以权力或其他手段干扰招、拍、挂程序的开展。政府及其代理机构在制定水资源分配的公共政策时，应该积极地履行职责。这不仅要求从治理行为的源头控制可能的违法乱纪、滥用公共权力的行为，还要求权力行使主体对违规操作及政治性决策的后果承担责任。

政府或者流域管理机构需要超越地域发展的视野，从宏观角度综合考虑生产生活用水、区域发展平衡、生态环境保护等各种用水之间的关系，权衡地区、部门、行业之间的利益，重视水资源分布历史及地理形态在水资源配置中的重要地位，促进水资源合理开发、公平利益和可持续发展的有机统一。另一方面，一旦发生水事纠纷，政府或者流域管理机构应该严格依照水事纠纷协调机制展开工作，对于没有具体规定或者规定不明确的地方，应该着眼于水事纠纷表现背后的深层次原因，有理有据解决纠纷。特别对于省际水事纠纷的处理，由于关乎不同行政区域范围内数量众多的民众，一旦出现偏差，极易引发不稳定因素，影响社会和谐发展。上文提及的川陕水事纠纷以及江苏、安徽之间发生的三河坝管理纠纷都涉及上万民众的用水问题，行政配置能动用各种资源并具备足够的权威，有利于纠纷的解决，但也要保持足够的警惕，避免出现不稳定因素。

社会责任同样是一种公共责任，作为一种公共责任，它关系到全体社会成员的共同利益。政府作为社会公权力的执行主体，当然应该承担社会责任。政府承担的社会责任，主要发生在提供公共产品和社会服务的过程中。当代社会要求政府成为服务型政府，此时，政府承担的社会责任范围更加广泛，不仅包括一般的社会保障和社会救济举措，生态环境保护同样是首当其冲的责任之一。社会保障举措具体在水权初始配置领域的表现，可以通过农田水利基础设施建设来呈现，政府承担水资源基础设施有效供给的责任。最近的统计资料显示，截至2018 年4 月30 日，全国冬春农田水利基本建设完成投资4593.03 亿元，包括宁夏、安徽、浙江等30 个省（自治区、直辖市）和兵团完成了投资超过计划。近十年以来，政府不断加大了对农田水利基础建设建设，对于改善用水环境、满足水资源紧缺区域的水资源供应状况起到了良好的作用，基本解决“最后一公里”用水的工程技术问题。

虽然农田水利基本建设投资比例逐渐提高，但在计量监测技术设备投资、输水工程设施改造重建等项目上投资规模有待提高。对于初始水权配置而言，供水计量是基础步骤。这不仅包括大中型工程建设项目的水量水流测算问题，同样包括中小型水量水流的测算问题。对于根据历史水量及来水情况作出预测的水量分配，仅仅是一种认识上的分配，要将这种认识上的分配落到实处，就必须是通过具体的计量方法而进行，这就要求计量方法、计量工程配套进行。将计量供水具体化，既能数字化水量的具体状况，还有助于用水主体的节水行为，为进一步开展水权转换和水权交易奠定水资源基础，引导水资源向高效益高效率方向转换。对于某些水资源分布极不均衡的区域，保障基本用水成为重中之重。青海省地处中国西北内陆，为了保障西宁区域用水需求，青海省计划实施“引黄济宁”工程，从黄河调水，适应生态优先战略大西宁地区发展需求，这一工程项目属于国家规划的重点工程项目。大型水利工程项目建设，通过对水资源进行改道、改流等方式，直接改变了水资源的自然流向，客观上改变了不同区域的水资源分配量，符合经济社会发展需求，但在生态环境保护日益重要的情形，政府应该在保障基本用水需求的同时，实现政治、经济、社会、生态环境的协调发展，也实现政府各项责任的统一。

政府责任在水权初始分配中的分析

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