省域水权配置：湖北宜都市水资源确权试点及差异化初配置

2023-07-01 理论教育版权反馈

【摘要】：在综合考虑试点主要内容、区域代表性和地方工作基础的因素的情况下，湖北省宜都市的试点选择为“开展水资源确权试点”。各地区根据地理位置差异、来水情况及农业、工业及生活用水需求，初始水权配置差异较大。

根据《2017 年湖北省水资源公报》（以下简称《公报》）显示，2017 年全省总供水量和总用水量均为290.26 亿立方米，其中农业用水143.96 亿立方米，占49.6%；工业用水87.78 亿立方米，占30.2%；生活用水58.52 亿立方米，占20.2%。包括武汉市在内的17 个市州根据供水量的差异，相应的用水量呈现不同的数值。比如，武汉市供水量和用水量均为34.61 亿立方米（与2016 年相比，增加了0.4%）；宜昌市供水量和用水量均为15.78 亿立方米（与2016 年相比，降低了4.1%）。水中长期规划和水量分配方案，是在考虑各行政区划来水频率及用水需求的基础上编制完成的，每年的水资源公报成为水量分配的重要参考依据。以水量分配为指导，各市州的供水安排初步确立，相应地用水总量也得到初步规划。

《公报》显示，2017 年湖北省顺利通过最严格水资源管理制度的考核，完成了国家下达的年度用水总量、万元工业增加值用水量和万元GDP 用水量下降率等指标。根据《湖北省贯彻落实〈“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案〉实施方案》，确定了各市州未来4 年的水资源消耗总量与强度“双控”指标。确立各市州未来四年的水资源消耗总量，实际上就是对水权的客体数量进行了规划和限制，各市州只能在总量范围之内进行取水许可和安排。

在最严格水资源考核之外，根据2016 年11 月4 日水利部、国土资源部联合印发的《水流产权确权试点方案》，湖北省宜都市、丹江口水库、宁夏回族自治区全区、甘肃省疏勒河流域、陕西省渭河、江苏省徐州市确立为水流产权确权试点区域，其中宜都市是改革试点中唯一的县级市。在综合考虑试点主要内容、区域代表性和地方工作基础的因素的情况下，湖北省宜都市的试点选择为“开展水资源确权试点”。这是继宜都市2005 年开始的“受益户共有制改革”，2014年被列为全国水权改革试点单位后，又一次被确定为试点单位。水流确权四点工作，将继续深化水权确权工作，重点在宜都市开展农村集体经济组织的水塘和修建管理的水库中的水资源使用权确权登记。通过确权登记，明确权益主体，同时明确义务主体和责任主体，进一步增加堰塘、水库等设施的管护责任。试点过程中，宜都市完成了8597 口堰塘家底的实地调查勘测工作，根据“丰增枯减、水随田走、留足生态水量”的原则，将部分水资源使用量、灌溉用水水权确权到村及农户，并于2017 年 7 月出台了《宜都市水权改革登记办法》，除完成上述堰塘水权的确权工作外，同时还对条件成熟的村水权确权到户，发放水资源使用权证和灌溉用水权证。

每本《农村集体水权灌溉用水权证》都有编号，上面分别表明所在村组、堰塘名、坐标、有效期限、堰塘面积、蓄水量、受益人口、东西南北四周邻界等都有明确记录。五眼泉鸡头山村174 口堰塘，已经有973 个农户领到了水权证。2018 年6 月22 日，历时4 年多的宜都水权改革通过水利部综合验收，8 万农民领取了水权证，该市8597 口堰塘有了真正的主人。水权确权在保障农民用水权益的同时，调动了农民的管水积极性，有助于提高灌溉用水效率。

宜都市的水权确权改革方案主要着眼在堰塘的水资源使用权上，由于自然原因导致的降水量及水库水量的差异，难以确定具体的水资源保有量，而只能以堰塘为单位，确立水资源保有量的范围。水资源保有量的多少，有赖于具体管水的有效性。就初始水权分配而言，宜都的水权确权与改革，属于赋予了确定的水资源范围，但并未明确具体水量的水权确权工作。实际上，全国范围内的堰塘水权确权工作，都只能采取类似的确权办法和程序，不可能直接量化到具体的水量。确定水资源使用范围依然属于水权确权的一种。比较而言，行业用水及区县用水份额的确定，是相对具体的水权初始分配模式。

地处西北内陆的宁夏回族自治区，受制于地理环境的影响，降水稀少，水资源短缺，经济社会发展主要依靠过境黄河水。1987 年9 月《黄河可供水量分配方案》（以下简称“八七方案”，见附录一）界定了沿黄河各省区的初始水权。根据“八七方案”的规定，在南水北调工程生效前，宁夏获得40 亿立方米可耗用黄河水指标。为了保障经济社会可持续发展，缓解用水危机，宁夏自2003 年开始进行了水权改革的多项探索。2005 年自治区将确定的40 亿立方米黄河水量指标分配到五个地级市；2009 年，自治区印发了《宁夏黄河水资源县级初始水权分配方案》（以下简称《分配方案》），在黄河流域建立了自治区、市、县三级水权指标体系。

《分配方案》确立了水资源统一管理和可持续利用，生活用水优先和兼顾各行业用水，公正、公平和需求优先次序，总量控制和定额管理相结合四项原则，以国务院“八七方案”确立的正常来水年份40 亿立方米可耗用黄河地表水资源为内容，在各地级市水权总量基础上，以各市、县（区）近3 年各行业平均耗用黄河水量为基数，综合各行业用水需求变化，充分考虑发展规划，确立了具体的分配方案：（1）将生活、工业、农业（含生态）水权分配比例由0.4∶1.6∶98.0调整为2.8∶6.0∶91.2。（2）分配各市、县（区）初始水权。根据图表，我们可以发现，银川市初始水权合计10.10 亿立方米，占比最高；泾源县初始水权合计0.14 亿立方米，占比最低。各地区根据地理位置差异、来水情况及农业、工业及生活用水需求，初始水权配置差异较大。

虽然依据“丰增枯减”的原则确定了各市、县（区）年度实际初始水权指标，但用水指标会进行适时调度，^[11]地级市行政区域内行业之间的用水量可以进行相互调剂，不同行政区域之间的水量调整，援引水权转换有偿使用机制进行。这表明初始水权的配置，即使在行政区域之间以及在行业之间进行了具体的规划，但由于水资源独有的流动性、不确定性等特性，水资源保有量需要根据不同的自然经济社会状况进行相应的调整和改变。这种调整和改变，因为归属于不同的行政区划而有所差异。宁夏所拟定的《分配方案》中，地级市内的水量可以根据需要相互调剂，但地级市县之间则需要引入市场机制进行调整。

初始水权的这种调整模式与我国实行的以行政区域为单位的经济发展与衡量体系不无关系。综合两个不同层次的水权配置模式及实践，可以发现初始水权配置具有如下几个特征。

首先，初始水权配置模式中水量确定是基础。在充分考量各种约束条件的情况下，按照流域、省、市、县层层分配。层层分配过程中，充分考虑不同行业的发展状况以及同一行业内部的发展差异，兼顾行业用水的历史、现状和未来，坚持生活用水优先、公平与效率兼顾的总方针。比如宁夏工业确权中，区分了已取得取水许可证的工业企业、已批复水资源论证获得水权指标的工业企业、已批复水资源论证但没有通过水权交易后的水权指标的工业企业和为履行水资源管理相关手续的企业四种类型分别开展水权确权工作，对于最后一种企业，不进行确权，但企业可根据生产规模和用水实际预留用水指标。

其次，灵活调剂是初始水权配置的必要补充。初始水权配置是基于可支配水资源保有量和历年的用水状况及未来可能的水资源使用量作出的预测性安排。水资源在各行政区划内进行层层分配之后，行政区域内部可以进行适当的调剂。宁夏颁布的《分配方案》也明确了地级市区划内可以根据用水情况自由调剂。与此相呼应的是，省际水事纠纷的解决中，共同上一级管理部门或人民政府，有权根据地理环境和历史上的用水状况进行有效调解工作。实践层面，发生的省际水事纠纷基本可以按照《省际水事纠纷预防和处理办法》进行处理。就上文所列举的川、陕两省关于“引天入地”工程停工的协议，实际上是通过限制工程建设，制止了陕西省希冀通过该工程引水入川的规划。因此，所谓的灵活调剂，既包含了可以调剂的自由，同时也包含了禁止擅自调剂的义务。

第三，初始水权配置为进一步开展水权交易奠定了基础。水权确权工作的开展，进一步落实了初始水权工作。湖北宜都市8 万农民获得了水权证，明确了权属关系，农民节水意识明显增强。根据宁夏《分配方案》的规定，“在黄河可耗总水量刚性约束下，对没有取得水权的工业项目、城市发展、生态环境改善等用水水权未作考虑，其用水指标需通过水权转换的方式解决”。这一规定为农业用水向工业用水等其他用水的转换提供了制度可能性。不仅仅是参与水权确权地区进行了类似的规范规定及实践操作，其他水资源需求和供应市场较完善的地方都开展了相应的工作。

省域水权配置：湖北宜都市水资源确权试点及差异化初配置

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