省际水资源分配冲突及解决方案

2023-07-01 理论教育版权反馈

【摘要】：新中国成立前，淮河流域域内多次发生省际水事纠纷。流域范围内，不同省份之间、省际内部都曾发生因水资源矛盾而产生的冲突。至此，省际水事纠纷确立了基本的指导思想、处理依据、解决方案和执行监督等规范性要求。川陕省际水事纠纷发生在陕西省汉中市宁强县和四川省广元市旺苍县之间。此时，省际边界水事纠纷的发生，依然是在满足水量分配方案的情况下发生的。

新中国成立前，淮河流域域内多次发生省际水事纠纷。淮河流经湖北省、河南省、安徽省、江苏省四省，干流全长1000 公里，流域面积约19 万平方公里，是我国的第三条大河。淮河流经4 省、近40 个地级市形成了以不同省、市、县为独立行政单位的流域经济带。虽然就水资源的流动及利用来看，不同省在同一流域范围内，但在经济评价指标及政绩考核的角度，行政区划是唯一的计算单位。流域范围内，不同省份之间、省际内部都曾发生因水资源矛盾而产生的冲突。民国以来，淮河流域发生的省际之间影响较大的矛盾是发生于1928 年的三河坝纠纷。^[9]

三河坝位于安徽省境内，淮河水经此坝流入洪泽湖。由于三河坝位于安徽境内，为了方便由安徽省负责管理，但江苏省认为，对于三河坝的兴修和管理，应由两省共同负责相互协助。1928 年，安徽省未对三河坝实行启闭管理，减少了江苏省内运河的水量，影响了农业灌溉和航运事业，就此，两省就三河坝的管理问题产生了持续的纷争。

产生纷争的直接原因是三河坝的管理权限问题，但引发冲突的深层原因是水量分配问题。安徽主要依靠三河坝，开坝泄洪；江苏省则需要堵塞河坝，用于蓄水航运，同时满足运河东岸的农业用水需求。由于两省对三河坝具有不同的使用目的，一方需要泄洪，以免遭水患；另一方需要蓄水，以用于航运和农业灌溉。这两种目的之间相互冲突，纠纷在所难免。两省各执一词，难以解决。最终由中央政府暂时调停，规定按照惯例，三河坝依然由安徽省管理，但江苏省在必要时，可查看水位。

这一方案未能从根本上解决两省间关于水量蓄泄的纷争，但暂时缓解了分歧。虽然平均水量多少可以确定，但每年来水量及水势变化都不固定，省际之间的用水纠纷难以一蹴而就解决。省际纠纷的发生，背后涉及的利益主体繁多。从微观上看，既有不同的用水主体，还涉及不同行业的发展；从宏观上看，涉及省级行政区域之间的竞争与妥协。正是因为涉及的主体和利益繁多，省际之间的纠纷仅靠双方之间的协商，难以达成一致意见。中央政府的统一部署和安排，才是解决纷争的关键所在。解决三河坝纷争的权宜之计，有赖于当时国民党中央政府的裁夺。受制于水资源有限，而用水主体繁多，稍有不慎，可能还会影响整体的生态环境和经济社会发展，此时，中央政府的权威和决断力对于纠纷的解决至关重要。暂时平息之后，在国民党中央政府统治期间，三河坝的管理问题依然在安徽和江苏两省之间争论不休。

新中国成立之后，省际之间水事纠纷依然存在。针对时有发生的省际水事纠纷，2004 年水利部颁布了《省际水事纠纷预防和处理办法》（以下简称《处理办法》），这是目前我国处理水事纠纷的主要指导文件。根据该《处理办法》第二条和第三条的规定，省际水事纠纷是一种行政争端，当各方未能达成协议时，由水利部或所属流域管理机构处理，必要时，报国务院裁决。水事纠纷采取逐级协商处理的方式。至此，省际水事纠纷确立了基本的指导思想、处理依据、解决方案和执行监督等规范性要求。

发生于2004 年川陕省际水事纠纷案例的妥善解决，^[10]呈现了省际水事纠纷解决的基本形态。川陕省际水事纠纷发生在陕西省汉中市宁强县和四川省广元市旺苍县之间。20 世纪80 年代，宁强县曾在境内修建水库，跨流域从旺苍县调水，实施“引地入天”调水工程。宁强县通过在境内西流河上修建天生桥水库，将旺苍境内盐井河上游401 平方公里集雨区的水量引入天生桥水库，每年截走径流量5.54 亿立方米/米，发电后的尾水流入汉江流域，从而改变了盐井上游水的流向。2004 年，陕西省二朗坝水电公司拟再次实施“引地入天”工程，遭到四川省广元市人民政府、旺苍县人民政府的强烈反对。在广元市与汉中市未能达成一致意见的情况下，四川、陕西两省水利厅进行协商，达成初步协议：在川、陕删除两方未能达成一致意见前，原则上不能审批同意工程建设。然而，2006 年2 月，陕西省水利厅河汉中市水利局批准了二朗坝水电续建工程取水许可申请，破坏了之前的初步协议。2006 年底，四川省水利厅率队向长江水利委员会汇报，要求阻止二朗坝工程建设。经过持续谈判和多方努力，最终形成一致意见：陕西省不再实施“引地入天”跨流域调水工程。

这次纠纷的解决严格按照逐级协商处理的方式，首先在跨省两县、两市之间进行协商，未能达成一致意见的情况下，川、陕两省水利厅介入，并达成初步一致意见；随后，陕西省单方面通过审批，遭到了四川省的强烈反对。至此宣告了省际之间的谈判未能达到实质效果。于是，四川省方面要求流域管理机构长江水利委员会协商管理，达成最终的解决方案。一旦跨流域管理机构作出最后解决方案，川、陕任何一方都不可能违背，关于二朗坝工程的纠纷最终得以“销号”。长江水利委员会作出的协商方案，并不偏袒任何一方，而是在充分考虑两地用水的实际情况，并结合现场调研的材料，给出的合理的安排。“引地入水”工程由于会截流大量的盐井河水，会直接影响旺苍盐井河道居民的生产生活用水，还可能造成生态环境问题，影响当地经济社会发展。

省际水事纠纷反应的依然是水量分配的问题，从法律层面理解，就是水资源使用权问题，具体来看，就是不同区域的居民可以获得多少水量的问题。根据2017 年《淮河水量分配方案》的规定，分配意见表明：“2030 年，淮河河道外地表水正常来水年份（来水频率50%）分配水量分别为：湖北省1.49 亿立方米、河南省63.1 亿立方米、安徽省98.1 亿立方米、江苏省68.1 亿立方米。”同时规定了不同来水频率下具体的水量分配方案以及规定了王家坝、蚌埠、小柳巷3个断面为淮河水量分配控制断面。根据该方案，在不同来水频率下，四省之间的水量分配是变动的。另外，由于省际水量分配以“亿立方米”为单位，省际边界之间引水量发生纠纷，都在省际水量分配范围之内。也就是说，即使淮河流域规定了四省之间的水量分配方案，但由于是以省为单位实施，那么在省际边界之间发生的小额的水量争夺都没有超越省际分配方案规定的水量比例。此时，省际边界水事纠纷的发生，依然是在满足水量分配方案的情况下发生的。这就是为什么即使出台了《解决办法》，依然存在省际水事纠纷。但根据《解决办法》提供了方案和解决程序，在上级政府享有当然权威的情况下，省际水事纠纷都能得到顺利解决。

省际水资源分配冲突及解决方案

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