水权初始配置原则解析

2023-07-01 理论教育版权反馈

【摘要】：《暂行办法》第五条规定了水量分配的基本原则。结合《水污染防治法》、水权初始配置制度、《办法》第五条和《意见》的规定，将水权初始配置的原则概括如下。其次，节水优先和优化配置原则。从法律规范层面看，已经确立了关于水权配置的制度、原则和基本方案，但就“应当”层面而言，至少还存在以下问题如何进一步解决。

《暂行办法》第五条规定了水量分配的基本原则。该条款除了表明“公平和公正原则”外，主要是通过事实描述的方式呈现了水量分配中应该注意的各方面事项，比如供水历史和现状、上下游之间的关系等。结合《水污染防治法》、水权初始配置制度、《办法》第五条和《意见》的规定，将水权初始配置的原则概括如下。

首先，公平和公正原则。^[4]公平公正原则要综合既有水资源条件、产业结构特征、未来发展供水能力及人均用水量等因素，进行水量分配。既有水资源条件直接决定了水资源的可使用量和消耗结构，水资源匮乏地区，应该给予适当倾斜，同时积极鼓励开展节水工程。不同的产业结构安排，有不同的水资源需求，结合供给侧改革，通过水资源的分配推动结构转型；传统农业地区，要保证基本农田灌溉用水。未来发展供水能力不足的区域，要通过统一调度制度确保基本的生活用水和人均用水量，实现基础的生存水权（水人权）。

其次，节水优先和优化配置原则。^[5]在水资源对经济社会发展具有刚性约束的情况下，水资源的合理分配不仅仅要着眼于水资源既有条件、产业结构特征等方面，更需要在各个行业各个使用环节开展节水优先的举措。农业节水方面，大力推进节水改造及规模化高效节水灌区建设；工业节水方面，要淘汰高耗行业，同时进行节水技术改造；第三产业用水中，节水工程的设计、施工、投产要与主体工程同时进行，严控高耗水服务业的发展；城镇居民用水方面，通过阶梯水价制度促进生活领域的节约用水，提高公众节水意识。通过节水优先，调整经济结构和产业结构，支持节水产业发展，实现水资源优化配置。

第三，保护水环境和可持续利用原则。我国的水环境不容乐观，水环境的保护要求减少水污染。区域经济在追求经济效率和GDP 时，容易忽视对环境污染问题的治理。保护河湖水域岸线的生态功能，保护水生态生物多样性可持续发展要考虑水环境对经济总量的承载力。根据2017 年修订的《水污染防治法》第五、六条的规定，确立河长制作为水污染防治的基本制度，同时实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，严格责任主体和考核方式，切实推进水环境治理工作。水量分配要综合考虑水环境治理的具体举措，通过水环境治理实现生态环境保护和水资源可持续利用。

第四，统筹安排和协调发展原则。水资源具有流动性、跨区域性和不确定性等自然属性，上下游之间、左右岸之间、河道内外之间的用水关系复杂，用水条件差异甚大，用水需求不一，水量分配中要充分考量不同来水条件合理规划，保证河道内基本用水量，加强南水北调工程重要水域的保护，严禁上游对水资源的过度使用和破坏。打破水利工程建设的部门利益和地区利益，水利工程项目的使用要协调上下游、水库群之间的关系，发挥整体综合效益。同时，在综合行业定额的基础上，水量分配要统筹安排生活、生产、生态与环境用水，形成生活用水、生产用水、生态用水协调发展态势。

水权初始配置实质上是通过对水量的具体分配来实现。水量分配以流域和行政区域为分配单位具体展开。从国家到流域的水量分配中，国家在充分考量各流域历史水资源客观环境的基础上，从整体利益、未来发展、生态保护、可持续利用等方面分配水量；流域内部以及区域内部的水量分配，直接关乎不同地方的经济效益。水量分配就是利益的分配，这就难以避免地方之间、行业之间及行业内部，对水资源的争夺。为了避免出现水资源争夺的不利后果，以上四项原则为中央政府、流域管理机构及地方政府提供了水量分配的基本指导，也是为初始水权分配奠定了遵循的基本标准。

规范表示这样的观念：某件事应当发生。^[6]从应当发生到如何发生、怎样发生、发生的效果如何是一个很长的探寻之路。区别“应当”和“是”对说明法律是具有根本性的。^[7]在水资源经济价值、生态价值、社会价值等逐渐显现并日益重要的背景下，我国关于水资源的法规体系已经基本建立，对于难以出台基本法律进行规范，但又迫在眉睫的水资源管理及保护等问题，国家出台了严格的举措，比如《耕地草原河湖修养生息规划》《“十三五”水资源总量和强度双控行动》等。从法律规范层面看，已经确立了关于水权配置的制度、原则和基本方案，但就“应当”层面而言，至少还存在以下问题如何进一步解决。

虽然明确了初始水权分配主体的身份，但并未明确流域管理机构与地方政府水行政主管部门之间的权力划分。比如，《水法》第四十六条规定县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构制定年度水量分配方案。该条文用“或者”来界定权力主体，但并未表明何种情况下应该由具体的主体来制定水量分配方案，这样就容易造成推诿或者不当主张权力。以省际水事纠纷为例，虽然《水法》及《省际水事纠纷的预防和处理办法》规定了流域管理机构有权协调省际水事纠纷，但并未赋予任何强制手段，权力行使受限，难以获得各方遵守。

具体制度方面，虽然包含了四项基本制度，但制度的相关配套措施缺乏。以统一调度制度为例，目前除了《黄河水量调度条例》外，其他流域并未制定相关条例。自2006 年实施黄河水量统一调度以来，极大缓解了黄河断流危机，基本实现了黄河水资源优化配置。同样具有重要战略位置的长江流域，近年来不断探索联合调度机制，制定联合调度方案预案，相关调度方案获得国家防总批复并得到执行，但依然未制定指导整个长江流域的统一调度条例，导致只能就局部进行受时间、空间及事项限制的具体调度工作。

基本原则方面，《水量分配暂行办法》仅明确提出了“公平和公正原则”，并未就其他原则进行明确列举并解释。虽然通过阐释其他规范性文件，可以对水量分配原则进行概括，但由于缺乏明确授权的规范体系，一旦水量分配中出现了各种情况的比较权衡，那么流域管理机构或地方政府该如何进行分配，就难以抉择。另外，将各种复杂关系^[8]全部纳入在公平公正原则的范畴内，难以明确具体的公平公正是指什么，反而消解了公平公正的内涵。鉴于此，建议将修改《暂行办法》第五条的规定，并列阐释上文所列举的四项原则，并对价值位阶进行规定。

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