水权初始配置的制度安排详解

2023-07-01 理论教育版权反馈

【摘要】：水权初始配置规定了总量控制制度、定额管理制度、统一调度制度和预留份额制度。通过严格控制用水总量，为全面建设小康社会提供水安全保障。在《意见》出台之后，各级政府应该根据用水效率红线确定的目标，组织修订本行政区域内各行业用水定额。

根据《水法》第四十六、四十七条、《暂行办法》第七、八条、《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（以下简称《意见》）等的规定。水权初始配置规定了总量控制制度、定额管理制度、统一调度制度和预留份额制度。

首先，总量控制制度。用水总量控制是指为了使某一河段或流域满足一定水量目标时，对不同用水部门用水总量的控制。水资源作为产业结构转型的约束性指标，直接影响了“十三五”时期推进生态文明建设的顺利进行。通过严格用水总量控制，有助于有效解决水资源约束趋紧的战略发展问题。《意见》通过确立加强水资源开发利用控制红线管理，实行用水总量控制。具体表现为严格规划管理和水资源论证、严格控制流域和区域取用水总量、严格实施取水许可等六个方面。2016 年10 月，水利部和国家发展改革委员会联合发布了《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》（以下简称《行动方案》，见附录三）。《行动方案》规定，到2020 年，水资源消耗总量控制在6700 亿立方米以内。通过严格控制用水总量，为全面建设小康社会提供水安全保障。

其次，定额管理制度。定额管理制度是指在用水总量控制的范围内，根据行业发展需求，确立不同行业的用水额度。供给侧结构性改革背景下，行业用水定额管理制度要求不同行业实施差异化的用水定额国家标准。《意见》要求加快制定高耗水工业和服务业用水定额国家标准。在《意见》出台之后，各级政府应该根据用水效率红线确定的目标，组织修订本行政区域内各行业用水定额。行业用水定额标准的确立需要相关专业知识和设备，目前一般通过政府采购，由第三方来完成。比如根据“水利部综合事业局七项高耗水工业行业取水定额标准制订前期工作公开招标公开”显示，水利部综合事业局作为采购人，向社会公开招标，购买行业取水定额标准的服务。

第三，统一调度制度。统一调度制度是指流域管理机构和县级以上地方人民政府水行政主管部门依法制订和完善水资源调度方案、应急调度预案和调度计划，对水资源实行统一调度。受制于水资源的流动性、不确定性等因素，总量控制和定额管理作为基础制度，并不能有效保证水资源的高效利用和可持续发展。统一调度制度对于可能出现的紧急状况和重大战略发展需求采取了“补救”措施。根据《意见》的规定，区域水资源调度应当服从流域水资源统一调度，这样就确保了从宏观层面和大局意识出发，对水资源进行临时性的调配。

第四，预留份额制度。预留份额制度是指流域管理机构和地方政府预留一定的水量份额，以满足未来发展用水需求和国家重大发展战略用水需求。如果说总量控制制度和行业定额制度是常规性的用水管理制度，统一调度制度是为了应对自然灾害等紧急状况，那么预留份额制度则是为了未来发展需求和国家战略大局。

总量控制制度从总体上协调经济发展与水环境承载力之间的平衡；在确保经济发展与水环境、水生态相适应的前提下，定额管理制度通过规定单位产品的用水量，以提高用水效率为导向；统一调度制度通过各单位之间的密切配合，能够有效缓解流域范围内、行政区域内的水资源危机，确保流域生态安全和用水安全，促进流域经济和区域经济的健康发展；预留份额制度着眼于国家发展战略和长远发展需求，为未来发展提供水资源空间。四项制度分别从水生态、水效率、水发展和水战略四个方面规范了初始水权分配，为各流域、各区域进一步细化规则提供了依据。

水权初始配置的制度安排详解

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