水资源所有权的差异原因分析

社会发展进程的差异并不仅仅是一个背景因素。正是受制于不同的背景因素，政策制定者和改革家开始制定和运行不同的制度规范，而这些制度规范的实践又受到深陷于其中的不同背景因素的影响和制约。不同国家针对发展中的同一个问题采取不同的立法模式和实践历程，既受到国家内部各种发展因素的影响，同时，在全球化背景下，特别是在强弱力量对比明显的情况下，制度规范及实践不得不受到外部各种国际势力的推动，甚至主导。资源争夺的背后，是国家力量之间的对比和较量。一般意义上，水资源所有权保护模式的变化，比如从土地所有权中独立出来，受制于水资源日益稀缺的发展态势及其在各个领域的价值和意义日益巨大。这个变化在不同国家和地区都是一种趋势，差异只是表现在时间进度上。如果从同一个时间点出发，研究同一个制度在不同国家的制度实践或者立法模式，我们会发现较大的差异。发展阶段的不同是影响制度规范及实践差异的重要原因。如果说发展阶段和所处国际位置的论据太过抽象和一般化，那么，自然资源保有量的差异，构成了制度规范及实践的不同基础，也是我们不得不承认的另一个重要原因。国家如何整合资源，如何管理、利用和分配资源背后隐含着国家如何进行治理的问题，实际上关乎政权的实现方式。可以从以下几个方面理解水资源所有权实现方式的差异。

（一）不同社会发展阶段是影响水资源所有权实现方式的重要原因

社会发展阶段的差异，既包括某一领域科技发展水平的差异，也包括制度实践效果的差异，还包括社会发展短期目标的差异。立法规范和制度实践后果，受制于上述差异的影响和制约。正是因为存在不同的发展阶段任务和目标以及受制于科技发展水平、财力支持等因素的影响，制度实践才会有不同的表现。在分析水资源所有权立法模式和制度实践差异的原因时，同样需要将社会发展阶段差异具体化。

就水资源所有权与土地所有权保护的分立和关系重构来看，美国的研究和实践具有一定借鉴意义。相比而言，中国已有的研究虽然意识到水资源保护的重要意义，但并未意识到在强调水资源保护的过程中，如何才能有效做到既保护了水资源，同时也做到了合理开发利用土地。这种差异化的出现，不能粗暴地得出中国的研究水平不如美国研究水平的结论，而必须回归到差异何以产生的原因来分析，从而进一步探讨中国现阶段是否适合开展类似的研究。美国关于土地管理与水权保护的研究，有着强烈的现实回应能力，这种现实回应能力不仅表现在大量化工物质的利用，造成了土地的不可渗透性，从而对水资源的自然过滤、净化等循环造成了影响，同时，也因为土地开发利用中水资源是否会剥夺已居住人口的水资源保有量以及是否会消耗未来几代人口的水资源供应量这一问题引起了居住者及开发者和管理者的重视。总而言之，是伴随水资源重要性的日益增长，土地管理与水资源利用之间割裂的状态，引起了一系列严重的后果，从而促使了居民、研究者、政府官员开始重视这一问题。当然这也受制于美国在经济高速发展之后，日益强调居住环境以及对自然生态保护的重视有关。但这背后存在的还有作为现代发达国家，美国具有实力让相关企业及生产线在国外发展，从而保证居民获得良好的生活居住环境。正是在这种氛围和发展背景下，不管是普通居民，还是研究者、管理者都更容易强调资源利用可能对生态环境造成的损害。这成为水土关系研究进入新阶段的引擎因素。

相比而言，不管是印度的水资源保护问题，还是中国的水资源保护问题，都离这一发展趋势有一段距离。当然中国和印度之间的研究同样存在差异。这一差异不是表现在水资源所有权是否独立于土地资源所有权，而是表现在是否能有效管理水资源上。印度人均水资源保有量的严重不足以及水质污染、各邦之间水资源争夺现象棘手等问题，使得是否能获得水资源成为政府及民众所关心的首要问题，根本无暇顾及水土之间如何平衡的理论和学术探讨。此时，如果脱离印度发展的实际，探讨水权是否是人权以及是否应该在宪法或其他各邦法律中规定这一属性，或者探讨水权与地权的重构问题，实际上是一种空想。研究再精细对于现实无任何意义。与印度的情况不同，虽然我国人均水资源保有量也低于世界人均水平，水资源面临严峻形势，但集约节约合理利用水资源以及通过跨区域作业解决水资源紧缺等问题都获得了一致认可和有效执行。正是在这个意义上，目前中国水资源所有权的制度规范及实践问题面临着与美国类似的问题。土地管理与水资源保护之间如何协商的问题，从而避免出现管理割裂。因为促使我们思考这一割裂问题的原因在中国依然存在，比如大量汽车的使用，汽车清洁用品的使用，渗入土地后产生的土地不可渗透性；又比如大量娱乐项目的开发，高尔夫球场等的使用，对水资源的大量需求而滋生的水资源合理公平分配的问题。并且在中国的发展蓝图中，中国有能力可以着手处理这一问题，虽然过程并不容易。这里就不仅仅涉及水资源所有权保护的问题，更多还涉及水资源分配和管理的问题，也就是本研究第二章的问题。当然，不同社会发展阶段会基于发展目标的差异，将有些问题淡化，或者留待发展后期再处理。随着中国经济的高速发展，生态环境保护问题、绿色发展问题都提上了日程，正是在这样大的背景下，我们可以进一步推动水资源保护的研究。水资源保有量及分布格局的差异构成了制度规范及实践差异的基础。

日本虽然降水量比较充沛，多年平均降水量在1700 ～1800 毫米之间，接近世界平均年降水量970 毫米的两倍。^[29]但受制于地形的原因，岛国狭长，虽然降水量大，但河流的最大流量与最小流量落差悬殊，洪涝灾害频繁。水资源人均保有量为3323 立方米，不足全球平均水平的一半。水资源紧缺及受制于地形特征的水资源灾害问题构成了日本水资源流量的基本特征。结合历史上形成的沿袭水利权，实际上是一种习惯水权。用水者之间经过一番周折，制定出习惯用水办法，来保证引用河水的秩序。^[30]此时形成的习惯用水权利，实际上既是一种使用权，也是一种所有权。20 世纪60 年代，日本进入大规模水资源开发时期，水资源开发成本上升。1964 年和1995 年，日本立法机构对《河川法》进行了两次修改，突出水公有原则并在制度上进行相应的改革。不管是对习惯水权的认可，还是新的《河川法》基于发展需求而进行的水资源管理改革，都强调水资源开发利用和治水并重，同时实行水资源国家所有，“水权的所有者是水资源开发项目的管理者，一般为中央或地方政府”。^[31]日本水资源管理的制度规范及实践都是立足于水资源分布状况及社会发展态势的需求，进行制度的沿袭与发展。志村博康也提到：“不能把这种情况看作是世界各先进国家普遍存在的倾向。美国等先进国家，由于地理条件好，蓄水效率很高，尚处在开发成本略增时期。”^[32]

美国水资源丰富，人均9900 立方米，同样存在水资源时空分布不均的问题。以西经100 度为界，美国本土划分为两个不同的区域（前文提到的美国东部和西部），西部17 个州为干旱和半干旱区，年降水量在500 毫米以下；东部为湿润与半湿润区，年降水量为800 ～2000 毫米。正是基于东西部之间降水量及地形分布的巨大差异，美国东西部所实施的水权制度也截然不同。沿岸权体系主要适用于水资源比较丰富的缅因等29 个东部州；蒙大拿等西部9 个州实行先占优先权体系；而采用双重水权体系的州兼有东西部的气候特征，包括华盛顿等在内的11 个州或特区。^[33]沿岸权是指合理利用与沿岸土地相连的水体但不影响其他沿岸土地所有者合理用水的权利。由于东部水资源丰富，取得沿岸水权不需要许可程序。随着水资源使用量及使用人群的利益扩大，即使在东部沿岸各州，对于沿岸权的使用也经历了要求合理使用、有益使用等原则性要求，并通过影响性案件确立了使用规则。先占优先权基于占用、利用水资源的时间先后顺序确立水权。在西部淘金热带动了水资源的争夺之后，如何确立水权成为必须解决的重要问题，由于水资源严重短缺，遂采取了先占先得的原则，根据时间确立使用顺序。同样，随着人口增加和经济发展导致的水资源日益紧张，先占权同样得到进一步完善和修改，用水许可制度作为新的制度因素对先占权进行了改造。^[34]

印度虽然是水资源大国，拥有世界四分之一的淡水资源，但由于其中40%的淡水资源受地质因素影响无法被使用，^[35]大大降低实际可用水资源总量，人均占有量严重不足。同样受水资源时空分布不均的自然条件约束，水资源在各邦之间、上下游之间引发了激烈斗争。而人口增长和经济发展要求都对水资源供应量提出了更高的需求，预计到2020 年，印度人均可用水资源将下降到1600 立方米以下。这一数字仅接近目前美国人均水资源拥有量的五分之一，也远低于日本水资源的人均保有量。在如此严峻的水资源保有状况下，印度政府出台了一系列法律规范文件，对水资源进行综合管理，并逐步形成了较为完整的水资源法律制度体系。比如，规定了政府公益性权力，授予政府以公共目的使用和控制所有流经自然河道的河流、溪以及所有湖泊治水的权力。《1931 年中央邦灌溉法案》《1949 年水资源监管法案》《比哈尔邦灌溉法》等都规定政府享有地表水的水权。^[36]从制度层面规定中央政府和各邦政府享有使用和控制水资源的权力，正是为了能缓解水资源在印度境内所引发的诸多纠纷。但制定制度的良好愿景是否能成为现实，是否能有效指导实践，还有待进一步检验。印度国内水冲突的研究表明，即使在水资源法律体系利益完善的当代背景下，印度国内的水冲突已成为国家内乱的严重安全隐患，诱发了分立主义、分邦主张、社会骚乱、政党斗争、政局动荡等政治后果。^[37]水资源保有量的严峻现实，以及各邦之间的力量对比，严重影响了制度规范的实施效果，最终导致了印度国内接近失控的水资源争夺战。

虽然中国水资源总量不少，仅次于巴西、俄罗斯、加拿大位居世界第四位，^[38]但中国人口众多，人均水资源量仅为2200 立方米，低于美国和日本，比印度略高一些。同时，中国也面临水资源时空分布不均，还面临着水资源分布不均与人口分布及经济布局不匹配的制约。为了保证持续的经济发展和协调水资源在不同发展区域的有效分配，中央政府和地方政府必须作为水资源分配的主导者发挥作用。这表现在立法规范上，确立水资源国家所有权制度，从而有利于统一规划和安排流域水资源在各省之间的分配；同时，确立省际水资源纠纷的协商机制，应对可能出现的水资源纷争；目前发生在地区之间的水权交易行为，背后也有地方政府所做的大量工作。针对区域之间水资源承载力的差异，结合经济发展对水资源的压力，不可避免要进行地区间调水、区域间调水。在大一统的发展态势下，中央政府具备相应的动员能力和财政支持。“华北地区北京、天津、河北、山西四省区的水资源承载力渐趋枯竭，尽管这部分区域水资源利用协调水平较高，但水资源绝对量短缺已成为社会经济发展的瓶颈，大规模调水工程势在必行”。^[39]中国政府结合水资源分布的状况及经济社会人口发展与水资源匹配的要求，有效进行水资源的综合调控。

从水资源面临的严峻压力来看，世界大多数国家都面临着水资源短缺及水资源分布不均的问题。也正是这一客观约束条件促使各国努力从水利工程建设、经济地理及节水集约用水、水环境保护、水循环利用等各方面多管齐下，综合进行治理。特别是从立法层面进行统一规范，不管是印度、美国、还是中国，都规定中央政府或地方政府享有全国、州或邦境内的控制和利用权力。但相应的制度规范及其实践要获得预期的效果，还必须仰赖其他因素。印度水资源在各邦之间的严重不均，导致各邦之间水资源的争夺异常激烈，当然这背后有其他国际势力的介入，也有政治斗争的因素，但水资源短缺能成为引发印度国内各邦斗争的导火索，本身已足以说明问题。最终的结果是，即使印度规定了水资源归中央政府、各邦政府所有，但制度规范根本难以有效实践。美国东部和西部水资源流量的差异，促使东西各州形成了截然不同的水权制度体系。中国水资源在区域之间的差异，推动了国家大型调水工程的建设，南水北调工程是最好的说明。当然，制度实践差异的出现，并不仅仅受制于水资源保有量及社会发展阶段的不同，同样还受到国家治理效果的制约。

（二）国家治理效果是影响水资源所有权制度规范及实践的重要原因

对比印度和中国的水资源治理状况，可以知晓两国之间治理状况及效果的差异，对水资源的管理、利用产生了直接的影响。印度北方、南方、首都德里都发生过持续且影响复杂、后果严重的水资源争夺战。有些水资源争夺战持续至今，难以结束。即使中央政府介入，对于水资源争夺的解决，也无实质性的帮助。

根据曾祥裕的研究，印度国内水争端以穆纳克运河争端、旁遮普水争端、高韦里河水争端最具代表性，规模较大且影响复杂。穆纳克运河关于首都德里的供水问题，从1996 年签订运河修建备忘录到开工投入使用持续了近20 年的时间，争端不断。旁遮普水争端主要涉及旁遮普邦和哈里亚纳邦之间的水分配争端，被认为是印度最复杂的水争端。水资源争端可以追溯至1966 年11 月印度重新划定旁遮普邦开始。旁遮普主张按水系分水，不应该承担向哈里亚纳供水的义务。而哈里亚纳依据水资源历史权益，主张依然可以获得相应水权。双方争执不下，哈里亚纳遂决定绕开旁遮普邦，修建罕其—布塔纳运河，遭遇到旁遮普邦的强烈反对。高韦里河水争端由来已久，早于1892 年就开始签署协议，协调纠纷，但由于马德拉斯与迈索尔土都坚持本邦享有的水权，后续协议签订之后也难以长期有效执行，引发了多次抗议及暴力冲突，造成多人受伤。2016 年9 月的暴力活动，导致2 人死亡。^[40]

高韦里河水争端的持续爆发，受到两邦政治的严重影响，政府高层变动频繁，受政党制约，谈判过程中难以做出有效妥协。即使达成协议，在政党频繁变动的同时，也难以有效执行。前述的其他两例水资源争端，遭遇同样的原因，集中表现在印度中央政府无力解决各邦之间的纷争。即使最高法院从程序上就邦际纠纷进行了判决，但判决根本得不到执行；中央政府的介入，也没有起到任何实质性作用，其行为还被指摘有违宪嫌疑。对于各邦之间争端的无力感，不仅体现在水资源争端上，同样体现在其他邦际之间的纠纷上。与此形成鲜明对照的是，印度各邦之间的水资源争夺，可以在各邦内部获得较好的解决。

印度宪法虽然赋予各邦享有对邦域范围内的水资源的管理权限，但同样授予了中央政府可以解决邦际之间水资源争端，并从宏观上对水资源作出规划。协调邦际水资源争端，正是中央实现宏观规划的途径。如果中央政府无力协调邦际之间的纷争，那么宪法所规定的中央可以从宏观上对水资源进行规划的权力，也没有实质意义。这背后反映了印度中央政府缺失有效的治理能力。比较而言，美国虽然同样实行的是各州享有充分水资源管理权限，但联邦政府基于公共信托原则出台了大量对水资源进行整体保护的基本法律。同时，联邦最高院作出的相关判决也能得到各方有效遵守。美国联邦政府具备足够的权威、资源和能力有效协调洲际纷争。中国政府的治理体制及治理能力同样杜绝了出现类似印度的情况。不同于美国的联邦制，中国实行大一统的集中治理模式。中央和地方之间的纵向分权上，保证了中央的集中统一领导。不仅体现在水资源管理上，强调水资源属于国家所有，由国务院代表中央行使相应权力，同样，在其他自然资源的治理上，强调中央的统一领导。这一治理体制有效解决了省际之间、流域内部及流域之间的水资源分配问题。即使出现省际纠纷，同样可以通过协商解决的方式，有效解决争端。

水资源所有权的地方实践以及在各国内部的习惯水权问题，同样塑造了当下的水资源所有权规范及制度实践逻辑。印度旁遮普邦与哈里亚纳邦的纠葛，就与历史水权相关。是否承认历史水权成为引发争端的重要原因。当代中国水资源的利用实践中，比如山西汾河流域内的农业水资源的分配就离不开习惯水权的分配逻辑。日本作为狭长岛国的地理位置所形成的水资源的利用模式同样影响了水资源立法和制度实践过程。地理位置、流域范围以及各种力量对比关系等都对水资源所有权的立法有一定的影响。简言之，除了主要原因导致不同国家的水资源立法规范和实践运作外，各国的地理位置差异、习惯水权问题等共同形成了各具特色的水资源所有权规范和制度实践过程。