水资源所有权制度规范与实践差异分析

2023-07-01 理论教育版权反馈

【摘要】：澳大利亚联邦政府在水资源所有权问题上，采取了类似的举措。通过对比，我们发现中外关于水资源所有权的制度规范及实践运行存在差异。与联邦制国家不同，中国历史上并未出现由各区域、各省行使独立的水资源所有权，并行使水资源管理权。当然，我们不能否认，在水资源国家所有权的行使过程中，地方性规范、民间习俗与国家意志之间存在张力。

在不同时空背景下，水资源所有权有不同的表现形式。美国联邦政府可以基于公共信托原则，对符合相关条件的水资源进行统一规划和管理，但各州根据各州水资源基本法律及规范的规定，享有对水资源的所有权。澳大利亚联邦政府在水资源所有权问题上，采取了类似的举措。新中国成立之前，中国并不存在现代意义上“水资源所有权”的概念，但却存在与该概念相吻合的实践行为。即使没有明确规定“水资源国家所有”，但国家在进行社会治理时，行使了类似所有权权能及全面管理的行为。所以我们依然可以援用水资源所有权概念来分析理解新中国成立前中国历史上的水资源权属关系。通过对比，我们发现中外关于水资源所有权的制度规范及实践运行存在差异。

（一）水资源所有权的立法差异

以美国为代表的现代西方国家对水资源所有权的归属都有明确规定。如果是联邦制政府，水资源所有权一般归属于各联邦成员。比如美国水资源的所有权归属于各州所有，各州基于公共利益对州域范围内的水资源行使所有权；涉及州际之间的河流及水资源，则由联邦政府根据河流的资源状态进行相关的规定，也可能是由相邻各州之间进行协商确定。于是，形成了以水资源所有权归各州所有，联邦政府对部分水资源行使权力的体系。由于自然条件形成的美国以西经100 度为分割线的东西之间的水资源自然保有量的差异，美国东部和美国西部水资源所有权的实现方式存在较大差异，典型表现是沿岸权与先占权的不同规定。作为与中国的人口和面积相当的国家，印度即使从宪法高度将保有一定的水资源作为人权进行要求，但实际上，印度政府根本没有能力实行水资源在民众之间的平等分配，也无力实现水资源在各邦之间的分配。由于政治权力缺乏决断力和行动力，印度基本法律规定了水资源国家所有，依然不能保证统一政府能有效进行水资源的统一管理和支配。

从春秋时期秦国的《田律》开始到明清时期，历史上的中国并没有关于水资源国家所有的具体规范。但不管是《水部式》的相关规定，还是《宋会要·食货》部分水利问题的规范，都可以明确彰显中央政府在大型水利工程建设、农田水利建设及流域管理等方面的最后决策权和管理权。民间规范、地方传统等虽然是解决水资源纠纷的主要依据和理由，一旦民间调解不能获得普遍的满意，则由地方官员代表的国家意志就能得到实现。在现实层面，国家对水利设施、水资源管理等事项的介入，实际上宣告了一种国家所有权。与联邦制国家不同，中国历史上并未出现由各区域、各省行使独立的水资源所有权，并行使水资源管理权。与印度中央政府的权威不够相区别，中国中央政府一向对全国行使主导型权力。强大的政治权力成为国家作为所有权人能有效贯彻意志的保障，这不仅仅体现在对水资源的管理和支配上，同样体现在其他自然资源的管理上。

（二）水资源所有权行使方式的差异

由于水资源所有权归属于各州政府，那么如果要了解美国水资源所有权的实践方式，就必须对不同州的水资源所有权行使方式展开分析。此时，所了解的仅仅是美国各州的水资源使用状况。如果要对美国水资源的整体状况进行分析，必须回到联邦层面，理解在何种情况下联邦可以基于联邦保留水权，^[28]行使与水资源有关的立法行为和开展治理实践。比如美国国会通过制定《荒野法》（wilderness act）保护流域生态环境。《荒野法》规范范围内的流域生态环境都受到该法的约束，此时，各州的水资源所有权权限也受到制约。联邦保留水权是指联邦政府通过明示和默示的方式，为实现特定目的的公共土地预留一部分用水权。联邦保留水权的规定，虽然主要表现在生态用水领域，但该规定实际上赋予了联邦政府基于公共目的的诉求行使部分水资源所有权的权力。这也表明联邦水资源管理权的行使是一种例外，并且必须以公共利益为立足点。联邦政府对类似权力的行使在以相关立法为基础的前提下，主要是通过影响性案例来呈现。印度政府根本难以有效介入，各邦之间激烈争斗的水资源纠纷，只能在事发后表示遗憾和规劝，难以形成有约束力的调解方案和治理举措。实际上也宣告了印度政府缺乏有效对水资源进行统一管理和支配的能力。

中央政府一直集中行使水资源的管理权限，中国水资源所有权行使方式表现为各级政府及政府官员开展的水利工程建设、水权纠纷裁决、农田水利分配等行为。在上述事务的处理过程中，中央政府的意志和权威得到贯彻，基层政府及官员作为执行者，可能会基于地方性规范或者民间习俗等对中央的政策进行“在地化”解释，但这种“在地化”解释的有效性依然取决于中央的默示认可或明示承认。正是通过这种方式，中央政府将水资源国家所有从“非规范”层面贯彻到了实践层面。此时，水资源国家所有是否具有规范上的依据，根本不重要。重要的是，中央政府确实通过基层政府及官员完成了水资源国家所有的部分权能和管理权限。当然，我们不能否认，在水资源国家所有权的行使过程中，地方性规范、民间习俗与国家意志之间存在张力。这种张力在不同区域不同文化背景下，有不同的表现和后果。对于国家力量深入基层社会的区域，与水资源相关的地方性规范会示弱，国家意志能得到较好实现。但在国家力量难以有效进入的地方，地方传统和力量会彰显其在各个方面的意志，同样也会影响水资源国家所有的实现方式。也就是说，虽然中国并不存在各省独立享有的水资源所有权，但在水资源国家所有的实现方式上，各省各区域之间依然存在差异。

（三）水资源所有权属性界定的差异

水资源所有权的发展经历了从依附于土地所有权到逐渐独立成为单独权利的发展过程。在传统的水资源调整模式下，水资源并不具备独立的法律保护属性。罗马法规定土地所有权人可以获得以土地为载体的水资源。英美法系以及大陆法系的土地权利保护体系，同样继承了这一水土的保护模式。美国东部的沿岸权制度是以土地所有权归属作为分配水资源权属的典型代表。但在农业发展、工业突飞猛进以及生态环境保护日益重要的背景下，水资源仅仅依附于土地进行法律规范，已经远远不能适应水资源在社会生产生活及国家战略发展中所处的重要地位。各国纷纷立法确立了水资源保护的独立模式，水资源作为独立的保护客体成为各国立法的趋势。不仅制定了独立保护水资源的基本法律，同时在与森林资源及环境保护相关的立法领域都确立了保护水资源的具体条款和规定。随着土地开发的加剧、水资源的日益紧缺以及环境问题的日益严峻，水土之间到底应该呈现怎样的关系，这一问题再次进入研究者的视野。水资源依附于土地资源进行保护，不足以体现水资源自身的价值和地位；发展到水资源独立于土地资源进行分别保护，水土之间的绝对分立，又产生了一系列新的环境问题和平等保护困境；发展趋势要求，研究者和实践部门重新认识水土之间的相互关系。因此，以美国为代表的发达国家，开始重新反思水土之间的关系，特别关注土地管理和利用过程中的水权实践问题。

研究者通过对水土联系重要性的论证，强调土地规划及发展必须充分考量水资源供应的可行性及持久性。既涉及水资源供应对农业产出的直接影响，同时也涉及工商业用水对土地结构的改变及这一改变对水资源之于生态平衡的反作用。Craig 的研究指出，工程技术的开发利用并没有产生预期的良好效果。土地利用过程中的水资源过度开发，对水质和流域健康产生了具体的破坏。这些破坏不仅仅是经济社会层面的破坏，更是生态伦理层面的危害。Craig 的研究除了列举工商业用水对土地结构的破坏以外，还集中对美国学界关于对水资源进行流域集中管理的计划进行了具体分析，并分别指出各种方案的缺陷之处。在此基础上提出，根据土地利用及流域管理范围和功能的协调，来规划如何最有利于在进行土地管理的同时，进行水质保护和流域健康保护的方案。简言之，结合社会经济发展的新态势，以美国学者为代表的西方研究者开始关注土地管理与水资源保护之间的复杂关系，这在理论上对水权与地权的关系提出了新的挑战和理论要求。

中国关于水资源所有权的研究还处于水资源保护的第二个阶段，即对水资源的法律保护独立于对土地的法律保护，强调水资源所有权的独立属性。这不仅表现在立法层面，不管是《水法》《土地管理法》以及其他相关法律的界定上，都分别对水资源保护和管理以及土地管理作出了规定。即使是《水土保持法》也主要是针对现实中的水土流失现状应该采取措施的大方向；同时，水土保持是以水土流失的重点预防区和重点治理区为基础，缺乏对日常土地利用和水资源利用中，如何协商两者之间关系的指导意见。而水土流失问题仅仅只是水土保持关系的一个面向，水土保持问题还涉及土地规划中水资源承载力、水资源利用中的土地发展问题，以及不同权利主体的水权实现和地权利益等问题。考量水资源的承载力不仅影响既有人群的水权和地权问题，同时还涉及代际的权益实现问题。在这个意义上，《水土保持法》仅仅作为协调水土关系的基本法律存在。既有法律体系还缺乏对不同水权主体、地权主体行为逻辑的指导规范，以及如何从治理的角度协调水土资源的利用问题。

在认识到水资源作为一种独特的自然资源，不仅具有经济意义、社会意义和战略意义的基础上，我们还必须意识到，强调对水资源的保护始终不能脱离水资源自身所具有的基本属性。水土之间的紧密联系，不能局限在水资源保护依附在土地资源保护的思维格局中，而是在意识到两者具有独特属性的同时，应该从两者之间的相互影响关系入手，探讨更好地保护土地资源和水资源的权利保护模式，这就要求重构水权与地权之间的关系。

水资源所有权制度规范与实践差异分析

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