当代中国水资源所有权模式分析

2023-07-01 理论教育版权反馈

【摘要】：当代中国的水资源所有权模式首先是对中国历史上水资源所有权制度的继承和发展。在这个意义上，中国水资源所有权的历史和现实中，中央政府、流域管理机构、各级地方政权机构及水利主管部门是水资源管理事项的最终决策者，同样也是水事纠纷的最后裁决者。

当代中国的水资源所有权模式首先是对中国历史上水资源所有权制度的继承和发展。不管是古代中国，还是新中国成立之后，水资源所有权制度上，都规定了水资源国家所有。虽然水资源国家所有的表述方式有差异，但并不影响中央政府、基层政府对水资源行使统一的管理职责。水资源国家所有权模式的延续和发展，既保证了当代中国的水资源所有模式的实践具有深厚的历史资源和群众基础，而且从路径依赖的角度而言，也有利于以国务院为代表的各行政主体有序高效开展工作。

关于中国古代水权管理的研究表明，从唐宋到明清，国家的力量虽然逐渐从具体的灌溉事务管理中解放出来了，但国家主要在宏观调控领域发挥作用。^[24]国家对水资源的宏观调控同样在当代发挥重要作用。水资源统一规划和管理制度、水量分配协商制度、水事纠纷预防、协商、裁决和执行制度的规定，都是宏观调控的表现。由于水资源国家所有权，在本质上是一种“无限干预的政治权力”，^[25]那么对于水资源国家所有的考量，需要超越“所有权”权属——占有、使用、收益、处分等角度思考，而更需要结合国家作为行政主体和管理者所应当承担的管理权限和管理责任来理解水资源国家所有模式下所进行的各项宏观调控工作。在这个意义上，中国水资源所有权的历史和现实中，中央政府、流域管理机构、各级地方政权机构及水利主管部门是水资源管理事项的最终决策者，同样也是水事纠纷的最后裁决者。

国家行使的无限干预的权力与国家对水利工程项目的建设密不可分。魏特夫用中国社会的治水历史解释了东方专制主义。不管这个判断是否正确，在农业生产和农业稳定构成国家生存和发展基本根基的条件下，水利作为农业的命脉，国家必须投入大量人力、财力、物力组织大型水利工程项目的建设。要完成郑国渠、三峡大坝等古今宏伟工程的建设，国家的集中统一规划和部署至关重要。历史学家对中国国家特征的精辟解释有一定代表性，“中国的国家特征可以解释为政府指令下的有效水管理，尽管不能说中国在水管理方面是独一无二的，但毫无疑问的是，政府非常明确地通过很多方式参与国家生态事务的管理”。在长久的水资源治理过程中，形成了“技术与管理相互绑定”，“治河理念和社会体制相互支撑、共同发展”的模式。^[26]水利部、国家发展改革委员会享有批准省际之间水量分配的权力，以及国务院最终决定省际间水事纠纷的裁决权，都是水资源国家所有模式下政府积极参与水治理任务的表现。

水资源国家所有权模式下形成的各项统一规划和管理的制度，有利于国家基于整体发展利益对水资源进行支配和管理，从而保证“国家的特殊需要居于首位；国家可以对一切乡村共同体和个体实施水资源使用权的授予和撤销，对水资源使用权的分配进行调整”。^[27]由国家从整体主义立场出发，在尽可能掌握相关信息和多方意见的情况下，作出有利于社会发展的决定和方案，这对于大国发展来说尤为重要。特别是在当前激烈的国际竞争情势下，这种竞争既表现在水资源的合理有效使用所带来的社会稳定与发展，同样体现在生态发展要求下对水环境污染以及治理的诉求。就人权发展评价来看，人均是否享有最低限度的水资源以及是否是清洁的水资源，就是一项重要的评价指标。我们既要迈开步子，加快发展，同时也要契合国家社会发展所倡导的生态发展模式。而这一切，都有赖于国家统一规划和部署。

2017 年12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》）。《方案》明确了生态环境损害赔偿制度中的赔偿权利人，“国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人”。国务院通过赋予地方政府赔偿权利主体的资格，对于建立切实可行的诉讼机制和损害赔偿运行机制，加快推进生态文明建设具有重要意义。虽然这一《方案》并不仅仅是关于水污染治理的问题阐释，但从发布的主体及内容来看，同样体现水资源国家所有模式背后由国家基于整体发展利益而进行的治理体制。

水资源国家所有模式虽然具备历史延续性特征，且是在水利工程建设及大国发展要求下的必然结果，有利于国家推进整体发展利益，但是就现有的具体规范来看，同样呈现了需要进一步完善和改进的地方。虽然从基本法律和行政规范的层面都规定了水资源国家所有的统一规划和管理制度，但缺乏具体的实施方案和步骤。比如关于水事纠纷裁决制度，仅简单规定国务院可以裁决，至于国务院可以针对哪些类型的水事纠纷进行裁决，以及裁决的程序性要求和实体性要求都未作规定。再比如关于水量分配协商的规定。由于水量分配是一个预期性的安排，那么如果发生预期之外的情况，比如因自然灾害等因素造成相应的后果，减少或者增多了某区域的水资源保有量，应该如何进行应急处理，缺乏进一步规定。

尤其需要进一步完善的是不同行政机关的权限范围及其合作关系如何展开。与水资源相关的基本法及行政法规、规范、条例、决定等，出现了国务院水利行政管理部门及相关管理机构、流域管理机构、地方人民政府等主体。从行政级别上来看，上级地方政府及其职能部门可以约束下级地方政府及其职能部门。当然，国务院水行政主管部门可以约束各级地方行政及其水利部门。但此处，流域管理机构与地方行政机构之间权限如何划分，两者之间如何开展合作，并没有相应规范。根据《水法》的规定，我国水资源管理实行流域管理和区域管理相结合。水量分配或者水事纠纷的处理，都涉及流域管理部门和相应的行政部门。《水法》第四十六条规定，地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构制定年度水量分配方案等工作。但对于如何确定到底由谁来作为制定主体，或者哪些事项应该由哪一主体来实施，并没有进一步规定。而《水法》第五十九条规定，地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为进行监督并查处。此处用“和”字，那么实践中有可能出现相互推诿的情况。这就要求对流域管理和区域管理相结合的体制进行进一步规定，至少需要对两者管理的具体范围作出指导性规定，避免出现相互推诿或重复管理的情况。

当代中国水资源所有权模式分析

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