水资源所有权的法律规范分析

2023-07-01 理论教育版权反馈

【摘要】：同样的道理，国务院具体行使水资源所有权，必须依托国务院下属的各相关部门。国务院作为规范意义上的水资源所有权主体，不可能实施具体的工作。（一）确立水资源国家所有和统一管理制度根据《水法》第十二条规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。根据《水法》第三十二条、第三十三条、第三十九条的规定，国务院批准水功能区划安排，国家建立饮用水水源保护区制度。

根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第九条和《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）第九条的规定，我国实行水资源国家所有，国务院代表国家行使水资源所有权。实际上，国务院水行政主管部门具体负责工作规划与安排。比如《中华人民共和国水土保持法》第五条规定：“国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。”同样的道理，国务院具体行使水资源所有权，必须依托国务院下属的各相关部门。根据2017 年国务院第676 号令公布的《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称《取水条例》）第三条规定，各流域管理机构根据《取水条例》和国务院主管部门的授权，负责管辖范围内取水许可制度的组织实施和监督管理。这表明，各流域管理机构可以根据国务院授权行使相应管理权限。根据2016 年国务院第669 号令公布的《农田水利条例》第四条的规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域农田水利的管理和监督工作。那么，县级以上地方人民政府同样获得了在区域范围内的管理权限。

国务院作为规范意义上的水资源所有权主体，不可能实施具体的工作。根据水资源所有权管理涉及的不同层级、不同流域之间的工作内容的复杂性及管理对象的差异性，国务院水行政主管部门及相关机构、流域管理机构、县级以上人民政府根据国务院发布的各种“意见”“条例”“办法”等行使相应的水资源管理权（《水法》第十二条集中作出了规定）。“国家对水资源进行区域分配，是在国家宏观管理的前提下依法赋予地方各级人民政府水行政主管部门对特定额度水资源和水域进行配置、管理和保护的行政权力和行政责任，而不是国家对水资源所有权的分割”。^[22]国务院作为水资源所有权主体，同时作为水资源管理主体，行使水资源所有权制度包括以下内容。

（一）确立水资源国家所有和统一管理制度

根据《水法》第十二条规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。重要江河、湖泊设立流域管理机构，行使相应的管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域类水资源的统一管理和监督工作。根据《水法》第十四条的规定，国家制定全国水资源战略规划，包括流域规划和区域规划。根据《水法》第三十二条、第三十三条、第三十九条的规定，国务院批准水功能区划安排，国家建立饮用水水源保护区制度。《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第六十三条规定了河道采砂许可制度。根据《水法》第四十四条、四十七条、四十八条的规定，国务院水行政主管部门会同有关部门制定全国的和跨省、自治区、直辖市的水中长期供求规划，国家对用水实行总量控制和定额管理，国务院统一规定取水许可和征收管理水资源费。根据《水污染防治法》第六条、第十二条的规定，国家实行水环境保护目标责任制和考核评价机制制度，国务院环境保护部门、主管部门制定国家水环境质量标准。

概言之，水资源国家所有和统一管理制度分别就水资源管理体制、水资源战略规划、水资源保护利用、水资源分配、水资源许可使用、水环境保护等方面作出了统一部署。以上各方面的计划安排都必须在国务院水行政主管部门及相关部门的统一安排下展开。这就迈出了实现水资源国家所有和统一管理的第一步。由于涉及水资源管理的不同内容，具体规划的编制、水资源分配方案等需要根据流域及行政区划内水资源保有量等的差异而确定，同时遵守统一管理的具体要求。比如根据《水法》第十五条的规定，综合规划应该与土地利用总体规划等相协调，而根据《水量分配暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定，跨省、自治区、直辖市的水量分配应以流域为单位进行；省、自治区、直辖市以下的水量分配方案以行政区划为单元展开。

（二）确立了水量分配协商制度

根据《暂行办法》第四条的规定，跨省、自治区、直辖市的水量分配方案由水利部所属流域管理机构与省、自治区、直辖市人民政府协商制订，报国务院或者其授权的部门批准。^[23]根据规定，省、自治区、直辖市以下其他跨行政区域的水量分配同样实行协商制度。由于同一流域范围内的水量分配涉及不同的行政区域，建立以流域管理机构为主要参加者的协商机制，可以降低不同行政区域之间就水量分配发生纠纷的概率。这既包括各省级政府之间就水量分配可能产生的纠纷，也包括省域范围内跨区行政机关之间就水量分配产生的纠纷。

《暂行办法》不仅规定了水量分配协商的机制，同时还规定了协商过程中应该遵循的分配原则。《暂行办法》第五条规定：“水量分配应当遵循公平和公正原则，充分考虑流域与行政区域水资源条件、供用水历史和现状、未来发展的供水能力和用水需求、节水型社会建设的要求，妥善处理上下游、左右岸的用水关系，协调地表水与地下水、河道内与河道外用水，统筹安排生活、生产、生态与环境用水。”根据该条的规定，跨省、自治区、直辖市以及省级以下跨行政区域的水量分配，应该结合流域的特征，在充分考虑当地用水历史、用水实践、供水能力的情况下，遵循公平和公正原则进行分配。公平和公正原则不代表水资源分配的完全均等，而是要契合历史和未来的水资源发展状况进行合理分配。以2017 年淮河流域分配方案为例，根据该分配方案，2030 年，淮河河道外地表水正常来水年份（来水频率50%）分配数量分别为：湖北省1.49 亿立方米、河南省63.1 亿立方米、安徽省98.1 亿立方米、江苏省68.1 亿立方米。协商机制可以有效保证流域范围内的水量分配方案得到有效实施。

（三）确立了水事纠纷预防、协商、裁决、执行机制

根据《水法》第五十六条的规定，不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；如果协商不成，则由上一级人民政府裁决。同样，根据《水土保持法》第四十六条的规定，不同行政区域之间发生水土流失纠纷应该协商解决；如果协商不成，则由上一级人民政府裁决。这两个条文都表明，不同行政区域之间发生水事纠纷，应该协商解决。协商解决不同行政区域之间的水事纠纷是前置程序。只有在协商解决这一前置程序未能达到一致意见的前提下，才启动上一级政府的裁决机制。而根据水利部印发的《省际水事纠纷预防和处理办法》（以下简称《处理办法》）第三条的规定，处理省际水事纠纷，应当以预防为主，预防与处理相结合。实现预防为主，根据《处理办法》第十三条的规定，表现在日常工作中，流域管理机构应该组织流域内各省级人民政府水行政主管部门定期召开省际水事协商会议，及时互通情况，确定需要重点解决的省际水事矛盾以及解决的途径和方案。预防和协商机制构成了应对省际水事纠纷的主要途径。

如果预防和协商都未能应对水事纠纷，那么就进入水事纠纷的裁决和执行机制。以省际水事纠纷为例，如果纠纷各方协商不成，则由流域管理机构提出处理意见；如果对流域管理机构提出的处理意见有异议，可以报请水利部给出处理意见；必要时，水利部报请国务院裁决。没有异议的处理意见和国务院裁决一旦作出，有关各方必须遵照执行。这里的执行不仅包括具体事项的处理方案，还包括对有关责任人及其所在单位或上级主管部门的行政处分。当然，对于相关责任人及有关单位的行政处分，并不影响对相关行为的民事定性及刑事定性。对于水事纠纷发生及处理过程中出现的违反民法、刑法等违法犯罪行为的，移交公安司法机关追究相应责任。对相关私主体行为的定性及处罚，并没有改变水事纠纷的行政处理方式。

不管是通过水事协商会议、互通情况等预防举措，还是通过组织各方开展针对纠纷的具体协商活动，以及由流域管理机构、水利部给出指导意见，甚至是国务院给出最后的裁决意见，都是一种通过行政途径解决纠纷的方式。省际水事纠纷以及省级以下行政机关之间的水事纠纷解决排斥司法途径。虽然这种安排是否合适还值得进一步讨论，但通过行政途径处理水事纠纷符合中国行政体制的架构和组织运行方式。各级政府之间的纠纷，不管是水事纠纷还是其他纠纷，通过行政的方式处理，这既是遵从行政权威的表现，也是强化行政权威的方式，当然也有利于水事纠纷快速、高效的解决。

水资源所有权的法律规范分析

相关推荐