水资源所有权的历史演变分析

2023-07-01 理论教育版权反馈

【摘要】：中国水资源所有权的历史分析，既与民众对水资源的想象有关，同时也与国家的规范立法相关，当然还离不开地方实践对水资源使用形态的注释。“虚设”的水资源所有权是相对于水资源使用权而言。实际上，民众对于水资源所有权没有任何争论，已经表明民众认可水资源国家所有。这一责任实际上也是国家作为水资源所有权主体应该承担的责任。

中国农民（作为农耕文明的代表，中国古代社会的用水实践主要表现为农业灌溉用水）对于水资源所有权与使用权的划分并不感兴趣，在其用水实践中，根本就没有所有权与使用权的概念区分。即使没有明确的概念区分，但民众期待国家在水资源分配中发挥指导性、方向性的作用，这一期待本身就表明民众对于水资源国家所有的确认。基于这种期待，国家不仅在立法层面，通过颁布水利法规等方式，确立水利工程、水资源使用等方面的规范，同时也在实践层面，站在公平正义的立场，分配水资源，并调整用水主体之间的纠纷。但水资源的使用实践更多受制于地方规范约束，水资源国家所有权的存在，难以改变水资源使用权的地方实践。水事纠纷的发生、发展及解决，主要受制于地方性规范。这种地方性规范的表现形式多样，既可以是刻碑、庙宇，还可以是神话传说和英雄故事。中国水资源所有权的历史分析，既与民众对水资源的想象有关，同时也与国家的规范立法相关，当然还离不开地方实践对水资源使用形态的注释。

（一）民众的想象——“虚设”的水资源所有权

水资源所有权的历史表明，水资源所有权的问题并没有引起政府、社会和学界的关注与讨论，水资源所有权似乎是一个“虚设”的问题。各方主体并不会纠结水资源所有权权利主体是谁，更在乎谁可以使用水资源。已有社会史方面的研究表明，历史上关于水权的争端，民众关注更多的是分水技术、^[11]用水规则、纠纷解决，水资源所有权问题并未进入讨论的框架。即使有些区域民众有“非常强烈的水权意识”（张俊峰），这些水权意识也是基于对水资源使用权的争斗而产生。

民众的想象来源于水资源的使用经验。水资源归谁所有，不能决定民众是否可以获得水资源以及获得多少水资源。概言之，对民众而言，其是否可以获得水资源的使用权与水资源所有权之间没有必然关系。正是这一用水实践，导致民众缺乏对水资源国家所有的认知。张俊峰通过对“油锅捞钱与三七分水”的分水比例分析，指出“水使用权比水所有权更具实际意义，因为水所有权从来都是国家的，根本无须界定。在用水过程中，正是因为水使用权的模糊不清，所以人们要通过特定的方式来解决”。^[12]民众虽然不看重水资源所有权的归属问题，但确实希冀国家作为水权纠纷的争端解决者合理分配水资源。

“虚设”的水资源所有权是相对于水资源使用权而言。日常实践中，显现出来的是关于水资源使用权的纠纷，众多的纠纷类型和纠纷实践掩盖了水资源所有权的问题。实际上，民众对于水资源所有权没有任何争论，已经表明民众认可水资源国家所有。这种认可表现在，一旦因为水资源的使用发生纠纷，如果内生规则不能解决双方或多方之间的用水主张，国家作为水资源所有权主体身份介入纠纷，或者地方官员代表国家介入纠纷，不一定会创立新的规则，很大程度上都是援引旧的规则解决水权争端。也就是说官员在处理水权纠纷时，无意改变传统的用水规则，即使这种用水规则在新的社会环境下需要改变。但作为国家代表的官员介入本身就表明了国家的重视及立场，此时即使是援用既有的规则，也赋予了规则新的生命和执行力，^[13]并作出各方都必须遵守的“裁决”。

民众不仅要求国家作为水资源争端解决者介入纠纷，还要求国家承担水利工程建设及缓解水资源危机的责任。这一责任实际上也是国家作为水资源所有权主体应该承担的责任。《海外中国水利史研究：日本学者论集》关于中国古代水利史的考察论证了国家在水利建设和发展中的直接指导地位和重要作用。比如通过分析清代常州的浚河事业，森田明总结指出，清代常州浚河事业的运营，是在官府的指导下进行的，当然实际发挥财资作用的是地方绅士。^[14]

不管是在古代社会，还是在近代社会，官府作为国家代表都积极回应民众关于水利建设的诉求，不仅开展大规模的水利工程建设，比如后汉时期以王景为中心进行的黄河治水工程，^[15]而且通过改编组织，适应规模扩大化之后的水利管理问题，这可以通过地方官的水利职衔的兼务和调查报告的组织化体现这一点。^[16]

（二）国家的介入——实现所有权的权能

国家作为水资源所有权主体，从规范层面确立了国家作为主体享有建设水利工程、调解水利纠纷、调配水资源等各项权力。从国家作为治理主体的角度看，即使没有确立水资源国家所有权，由于水资源调配关乎不同主体的生存利益，国家作为管理主体依然享有针对水资源的各项权力。这一管理职责立足于国家作为主权者的身份和地位，而不是立足于所有权主体的身份和地位。一旦管理权限遭遇私主体的规范层面的合法权益诉求时，管理权限的有效实施将大打折扣。

不可否认的是，水资源国家所有权的立法规范，杜绝了相关私主体基于局部的、少数人的利益，不顾社会稳定及其他人的生存诉求而随意处置水资源的不利情况。即水资源国家所有权的确立，不仅赋予了国家行使水资源各项管理权限的合理性，同时也赋予了其合法性。国家不仅可以基于管理者身份，同时也可以基于所有权主体地位，行使治理水资源问题的各项权力。

颁布一系列与水资源管理、水利工程建设相关的法律规范是国家行使作为管理者身份的当然后果。中国古代各个时期，都颁布了水资源行政法规。比如最早的《田律》中，就有关于水资源使用的规范。第一部专门的水资源行政法规《水部式》，以及后续各朝代所制定的基本法规中都有关于水资源使用问题的指导方针和原则。水利法规同时也确立了国家作为水资源所有权的主体地位。国家作为管理者和所有权主体进行水资源管理表现在以下方面。

首先，国家出资修建水利工程、修复河道等工作。一般情况下，由官费来承担水利修建、河道修复等费用。如果国家拨款困难，就会大面积号召向有关人员劝捐。其次，国家有限介入乡村水利事务中。“为了改变因地方实力阶层对水权专制而导致水利秩序紊乱，弊窦丛生的状况，明清两代地方政权都采取行动，介入到乡村水利事务中”。^[17]由于水利事务的地域性特征明显，国家力量即使介入，也很难发挥明显的效果，但介入本身部分实现了国家在民众中的统治权威，也是对水资源所有权的一种宣告行为。最后，不管是所有权主体的身份，还是管理者的身份，都强化了民众对于国家有效治理水资源的期待和诉求。这不仅表现在常规的水利工程维修、渠道修复及水权纠纷中，还表现在一旦发生干旱或者洪灾，国家必须承担起对于民众（水资源使用权人）的救助义务，通过减免赋税等方式，缓解民众的生存压力。

（三）水资源所有权的地方实践

水资源国家所有在不同区域有不同的实践形态，这些不同的实践形态通过水资源争夺、水事纠纷等活动呈现出来。国家作为水资源所有权主体和管理主体，在不同的实践过程中开展了与不同区域社会、不同流域社会、不同水利共同体之间的互动关系。正是在不同的互动关系中，反映了水资源所有权地方实践的差异性。“在传统中国范围内，不同的区域空间，不同的具体事件都会有不同的、甚至可能是截然相反的国家与社会间的运作模式。”^[18]

区域社会史的研究经历了从“治水社会”向“水利社会”的转变。“水利社会”是指以水利为中心延伸出来的区域性社会关系体系。^[19]从社会史学科出发，这一研究进路强调通过水利这一农业社会的主要纽带，加深对社会组织、结构、制度、文化变迁等方面的理解。但从这一研究视角出发开展的一系列研究成果，客观上呈现了不同区域水权的地方实践模式。不仅有晋水流域水权实践中国家与社会之间的复杂互动，有山西汾水流域分水之争呈现出的乡土社会的权力博弈，有泉域社会的争水实践，还有湘湖水利集团“库域型”水利社会规则演变过程。水资源所有权的地方实践正是通过以上不同水利社会类型呈现出来。

水利刻碑、祭祀活动、英雄故事及传说等成为水权实践的具体载体。广州番禺发现的刻碑，通过图文并茂的方式，清晰记载了涉及村庄、大姓、种族之间的水利纠葛。关于河北邢台水利管理组织的研究表明，供奉龙王的祭祀体系与水利管理体系并行不悖。正是通过各种祭祀活动，让广大民众参与到水资源的管理和分配过程中，并在这一过程中感受到祭祀仪式背后管理组织的神圣和权威性，从而严格遵守该组织所进行的水资源的分配和使用安排。不管是“三七分水”还是“油锅捞钱”的故事和传说都赋予了水资源应该如何分配的合理性和合法性。

在水资源使用和分配的地方实践中，国家的介入必然是有限的。在国家与社会关系的互动中，国家需要遵守传统的分水规则，以及由水利刻碑、祭祀活动、英雄故事和传说所形成的符合不同水利社会发展需要的用水规则。“在水资源国家所有的情况下，直接隶属于所有权的分配权或处分权就不得不属于公共所有，决定分配或处分水资源的方案就可能由多种因素决定”。^[20]不断增多的变量会改变水资源使用权的内容甚至主体，在区域范围内，地理位置、灌溉面积、力量对比、地方权威、传统习俗、国家规范等合力确定了水资源的使用权规则。

国家规范的有限介入，通过地方官员的行为呈现。作为一种外在因素，地方官员的介入，既可能有助于用水纠纷的解决，也可能导致用水纠纷。“水权争端处理中地方官员群体的认知态度和一贯的心理、行动逻辑，也可能是导致水争不断加剧的一个重要因素，有时甚至会成为决定因素”。^[21]张俊峰此处表达的是，地方官员在处理水权纠纷中，无意改变传统的用水规则，即使这种规则在新的社会环境下需要改变。地方官员相信在水资源有限的情况下，任何关于水资源分配的方案都有可能导致用水纠纷，因此，不改变传统做法，可能是最优的选择。

国家的有限介入要发挥积极的作用，必须基于对水利社会类型的充分了解，同时还需要对新旧规则可能引发的纠纷和矛盾进行对比分析。这不是一项容易的工作，国家的有限介入难以保证发挥积极作用。

水资源所有权的历史演变分析

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