水资源国家所有权的演变历程分析

2023-07-01 理论教育版权反馈

【摘要】：水资源所有权独立于土地权利的过程，既表明作为权利客体的水资源的使用领域在增加，同时也表明水资源日益稀缺。进入20 世纪以来，意识到沿岸权制度不符合水资源缺乏区域的发展需要，澳大利亚联邦政府通过立法，确立了水资源国家所有权制度。水资源使用主体依然受限于土地所有权，但采用行政许可对传统沿岸权进行调整的渐进性制度变迁却始终没有停止。水资源国家所有权的确立，宣告了水资源作为独立客体被保护的地位。

水资源国家所有权的形成并不是一蹴而就的，而是经历了一个水权依附于地权，发展到水权独立于地权，并作为一个单独权利被保护的过程。水资源所有权独立于土地权利的过程，既表明作为权利客体的水资源的使用领域在增加，同时也表明水资源日益稀缺。这直接影响了各国对水资源利用模式的变化，由粗放型、轻管理的使用方式，转变为注重管理、鼓励节约用水、保护水质的使用方式。在人口增长、气候变化及工业快速发展的多重压力下，即使是新的水资源利用方式依然必须直面，在水资源紧缺且强调绿色发展、生态发展的过程中，如何通过水资源所有权制度有效缓解水资源的经济属性与公共资源属性之间的张力。这些都凸显了水资源作为战略资源的重要意义，而正是基于以上层面的分析，水资源国家所有权的必要性和合理性得到论证。

（一）水资源所有权独立于土地权利

发轫于罗马法的水法制度，首先确立了水资源的分配附属于土地制度。罗马法律制度体系中，并不存在独立的水资源法律规范。土地的权属关系决定了附着于土地之上的水资源的权属关系。大陆法系和英美法系同样没有明确规定独立的水资源所有权，而是将水的所有权和使用权包含在土地的绝对所有权或者土地利用制度之中。澳大利亚的水权制度承袭英国的习惯法，采用沿岸权制度，与自然河流相连的土地所有者享有对河流内水资源的使用权。沿岸权的制度内涵显示，水资源附属于土地，水资源的权利主体与土地的权利主体高度重合，水资源权利主体不需履行申请程序，仅基于土地所有权就可以获得不确定的水量。进入20 世纪以来，意识到沿岸权制度不符合水资源缺乏区域的发展需要，澳大利亚联邦政府通过立法，确立了水资源国家所有权制度。

盛行于美国东部的沿岸权制度同样经历了从“自然流动理论”到“合理利用理论”的转变。传统的沿岸权制度遵循“自然流动理论”，即只要不影响河流的自然流动，毗邻水体的土地所有人享有对该水体进行利用的权利。^[3]这种权利行使方式适应于农业社会的发展模式，在不改变自然水流的情况下，使用水资源。随着商业目的对水资源的开发利用越来越普遍，“合理利用标准”得到长足发展。这一权利主张，只要上游的使用者没有损害下游使用者的权利，那么水源毗邻的土地所有者享有对水资源合理使用的权利。即使沿岸权经历了适应经济社会发展需要的改变，但由于制度变迁的成本太高，美国东部各州依然实行沿岸权制度。水资源使用主体依然受限于土地所有权，但采用行政许可对传统沿岸权进行调整的渐进性制度变迁却始终没有停止。^[4]

在传统的水资源调整模式下，水资源并不具备独立的法律属性。正是因为水资源附属于土地，那么土地所有权人当然享有水资源的使用权。水资源国家（联邦或州）所有权的确立，宣告了水资源作为独立客体被保护的地位。这一变化过程既是工业化、城市化、现代化发展模式下，水资源日益紧缺的直接后果；同时，这一直接后果也对传统水资源的利用方式提出了新的要求。

（二）水资源利用方式由粗放型向节约型转变

各国立法禁止水资源盲目过度开采和粗暴污染的用水方式。澳大利亚政府于1995 年颁布了《水分配与水权——实施水权的国家框架》，明确了“环境是合法用水户”。2004 年，澳大利亚政府公布了“水资源行动计划”。该计划以水资源的可持续利用和发展为目标，提高水的利用效率的同时，加强节水技术建设。美国水资源利用和管理的研究不仅考虑水资源使用主体的行为模式，同时还充分考虑土地利用规划中，可能对水资源的保有量及水质造成的损害。Craig的研究指出，土地利用过程中水资源过度开发，对水质和流域健康产生了具体的破坏。这些破坏不仅是经济社会层面的破坏，更是生态伦理层面的破坏。为了在进行土地管理的同时，加强水质保护和流域健康保护，Craig 指出应根据土地利用及流域管理范围和功能（scale and funcion）的协调规划发展方案。2015 年《清洁水法》的修改，进一步加强了对水质的保护。根据清洁水法的规定，美国陆军工程兵团有权颁发许可证，保证那些残余的材料，比如一些挖掘之后的填充材料，不被倒入湿地和其他美联邦的水域。由于这一决定涉及对私有产权的限制以及对具体水域的界定，引发了美国政治界和法律界对这一规则的争论。

为了提高国民对水资源重要性的认识，日本政府规定每年的8 月1 日为“水资源日”，并规定以包含该日的那一周为“水资源周”。各级政府机构、社会团体等将在“水资源日”和“水资源周”举办各类与水相关的活动，提醒民众关注水资源的保护与利用。另外，日本在水资源利用过程中，不仅提倡节约用水，同时加大了对污水资源的利用技术开发研究。日本开展污水再生利用工作已有30多年的历史，实现了对污水和产业废水的高效率再生利用，在综合管理、技术开发应用等过程中取得了一定的成果。

（三）获取水资源的公共信托原则

公共信托原则被认为是政府（联邦或州）处理自然资源最有效的法律措施。水资源具有非竞争性和非独占性，具有社会公益性和社会生态价值。按照公共经济学理论，公共产品是指具有非排他性、非竞争性的物品或者服务。水资源的利用和保护，具有公共产品的属性，需要政府作为公共利益代表进行管理。正是在这个意义上，普通民众可以要求政府承担水资源分配和管理的责任。同样的道理，当个体不能平等获得水资源时，政府应主动承担责任。

人类有水才能生存，但在水资源日益缺乏的境况下，并不是每个个体都能获得充分的水资源。印度只有17%的人可以获得经过处理的干净水资源，4400 万人患有与水质有关的疾病。根据2003 年世界水资源发展报告，“在获取水资源问题上，180 个国家中，印度排在第133 位；在平等获取水资源问题上，在122 个国家中，印度排在第120 位”，特别是妇女和儿童难以获得充足的水资源。印度水资源供应不足不仅受制于水资源短缺的现状，同样受制于政府是否有能力以及如何处理水资源分配问题。

在印度，获取水资源作为一种基本权利，并没有在宪法中被明确提出。但是这一权利可以从宪法第21 条关于“生命权”解释中得出。印度最高法院通过司法解释认为，生命权包括与生命相关的各个方面的权利，当然也包括为了维持生命而获得的环境权利。印度立法虽然没有明确公共信托原则，但最高法院通过案例确立的公共信托原则被认为是法律的一部分。司法确立公共信托原则，仅仅表明政府不应该去污染或不合理使用水资源，并未赋予政府积极主动管理水资源的权力。鉴于印度水资源的利用状况，研究者呼吁应通过公共信托原则确立获取水资源的权利为一种积极权利（positive right），政府应主动为所有人平等获得水资源提供各种途径和方法。

在市场化发展浪潮的冲击下，如何平衡水资源作为经济资源和公共资源之间的张力是一个重大问题。确立公共信托原则，并跟进具体的制度安排，可以缓和这一张力。美国提供了一个较好的范例，虽然各州可以通过州立法确立水资源管理的基本规范，但联邦宪法确立了公共信托原则。基于这一原则，联邦政府可以从公共利益出发，基于对水资源的合理保护和利用，对全美境内的水资源进行指导性管理。比如联邦级的水资源管理机构包括垦务局、陆军工程兵团、农业部水保局、田纳西河流域管理局等机构；同时，还颁布了在全美境内有效的保护公共水权的基本法律，包括《清洁水法》《原始风景河流法》《濒危物种法》等。

水资源国家所有权的演变历程分析

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