水资源法律与实践：国家的所有立法情况

2023-07-01 理论教育版权反馈

【摘要】：结合中国发展的基础条件以及经济发展阶段的特性，这一部分将通过比较分析的方法，介绍美国、日本、澳大利亚及印度等地的水资源所有权立法状况及实践运行。（一）美国水资源所有权归属于联邦及各州美国水资源所有权的法律规定，主要表现在各州的宪法或民法规范中。政府享有水资源所有权成为印度水资源管理的基础规范。水资源所有权的国家所有模式并不能改变印度面临的严峻水资源危机。

水资源是一个内涵丰富的概念。从存在空间来看，既包括存在于地表面的地表水，也包括地下水；从表现形态来看，既包括液态水，也包括气态和固态水；从客体属性来看，既包括存在于江河湖海中的自然状态下的水，也包括水合同语境下，经过加工、过滤、净化处理之后的水。本书所称的水资源是指地表水、液态水及江河湖水中自然状态下的淡水资源。地下水及海水因其表现形态及存在方式的特殊性，适用另外的法律调整方式和调整手段。

结合中国发展的基础条件以及经济发展阶段的特性，这一部分将通过比较分析的方法，介绍美国、日本、澳大利亚及印度等地的水资源所有权立法状况及实践运行。从大国的角度（以人口和面积作为主要标准）来看，美国和印度具有可比性；从发展区位来看，日本具有可比性；从发展代表性来看，澳大利亚具有可比性。

（一）美国水资源所有权归属于联邦及各州

美国水资源所有权的法律规定，主要表现在各州的宪法或民法规范中。根据美国宪法的规定，基于公共信托原则，联邦享有确立公共水权、保障公共利益的权力（联邦宪法第一条第八项）。除这一规定以外，关于水资源的所有及利用都在各州宪法或民法中规定。同时，由于自然经济、社会条件的差异，以西经100度为界，美国东、西中部各州水资源归属及利用差异较大。美国东部29 个州，在规定水资源属于各州或人民所有的情况下，水资源利用主要采用沿岸权制度；美国西部9 个州，主要采用先占权制度；美国中部11 个州，主要采用双重水权体系。^[2]

美国东部各州以佐治亚州为例，《佐治亚州水资源保护法》（Georgia Protection of Tidewaters Act）第一章第一条第二项规定：州政府是本州人民权利的受托人，拥有所有的水资源，使其能够用于捕鱼、通行、导航、商业及运输。美国西部各州以科罗拉多州为例，《科罗拉多州宪法》（Colorado Constitution）第十六条第五项规定：州内未被先占的其他自然溪流中的水资源，都被宣告为公共财产，应为了全州人民的利益而使用。美国中部各州以华盛顿州为例，《华盛顿水法》（Washington Water Code）第十条规定：州内的水资源都归公众所有。关于水的任何权利或者对水的使用，今后都只能通过为了有效利用而占有水的方式，并且通过法定的方式取得。

不管是水资源所有权属于各州，或是属于各州人民所有，都确立了水资源所有权的公有模式。水资源所有权的实践过程，更多表现为水权的使用过程，即从“归属到利用”的过程。水权（water right）强调的也是主体对水资源的汲取、使用、消耗等权利。

（二）日本水资源所有权归属

《日本河川法》第二条规定：河川属于公用资源，因此河川的保护、利用及其管理必须妥善进行，以达到第一条所述的目的。河川的水资源不得据为私有。第一条所述的目的，即是该法第一条：为了防止河川发生洪水和高海潮等灾害，合理地利用河川，对河川进行综合管理，以使河水保持正常的功能，从而达到有助于国土的保持与开发、保护公众安全、提高公众社会福利之目的，特制定本法。《日本河川法》制定于1896 年，随后，根据水资源的发展利用状况进行了多次修订，形成了指导全日本水资源管理的法律框架体系。水资源的公共属性界定，成为日本水资源管理日益完善的前提条件。日本的水资源管理经历了由注重河川水量的分配、规划、大力开发其他水源（比如开采地下水）向节流为主（企业改进节水技术）、事前防治（比如种植水源防护林）、确保水质（加大污染治理力度），从而实现长远规划和可持续发展的转变。

（三）澳大利亚水资源所有权

澳大利亚联邦《水法》规定，水资源属于国家所有，以各州为主体对水资源、水体环境和水权市场进行全面规划和治理。各州根据用水习惯、水资源禀赋及环境差异采取不同的水资源配置和水权制度。澳大利亚水资源相对缺乏。新加坡《联合早报》曾撰文，介绍伴随人口增长以及气候的影响，澳大利亚所有城市处于缺水边缘，必须开发新的用水供应技术，以满足居民的基本用水需求。澳大利亚各州逐步实现水权交易。市场化运作不仅体现在水权交易领域，州、地方一级的水权管理与配置同样委托企业进行市场化运作。

尽管各州（和领地）管水部门和机构名称不尽相同，但水资源管理的职责基本一致，主要是：代表州（和领地）政府根据各自的水法行使水资源管理、开发建设和供水的权力；在联邦确定各州（和领地）水量配额之后，代表当地政府制定相应的水资源政策，对用水户按一定年限确定水权并收取有关费用；代表当地政府组织实施州内水资源的评价、规划、水工程建设等方面的监督管理。

（四）印度水资源所有权

印度水资源法律体系复杂、层次多样。经过长期的发展改进，逐步确立了政府公益性权力。即“（政府有权）出于公共目的使用和控制所有流经自然河道的河流、溪以及所有湖泊之水”。这一规定表明，基于公共目的的需要，政府享有对水资源的控制权。根据《1931 年中央邦灌溉法案》（这一法案目前依然生效）的规定：“任何河流、天然溪流或天然排水水道、天然湖泊或其他天然集水区的全部水权归政府所有。”政府享有水资源所有权成为印度水资源管理的基础规范。

水资源所有权的国家所有模式并不能改变印度面临的严峻水资源危机。“从归属到利用”的实践过程中，水资源如何实践，是一个需要认真面对的问题。根据2017 年3 月16 日环球网的报道，印度正面临着几代人以来最严峻的水资源危机。预计2050 年，印度人口将达到17 亿。不仅人均水资源将继续下降，而且水体受到严重污染。各邦之间关于水资源的争夺也会越来越激烈，班加罗尔水骚乱即是一个最近的例证。为争抢水源，印度南部的卡纳塔克邦与泰米尔纳德邦爆发骚乱，致使卡纳塔克邦首府班加罗尔等地局势紧张，造成至少1 人死亡，5人受伤。2016 年9 月13 日，印度总理莫迪表明这是一场“不幸”，并呼吁双方和平解决水权争议。这一骚乱折射了印度水资源危机的死循环：人口爆炸导致水资源紧张，水资源紧张导致工业发展不充分，工业发展缓慢导致大多数人口停在农业时代，妇女权利低下，计划生育难以推行，人口持续增加。

水资源法律与实践：国家的所有立法情况

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