耕地保护：内容与措施

7.3.3.1　耕地保护的内容

1.耕地的数量保护

耕地的数量保护就是通过各种措施严格控制现有耕地面积的减少，积极增加耕地面积，以达到耕地数量动态平衡的目标。具体内容包括以下几方面。

(1)严格控制耕地转为非耕地。当前耕地减少的原因有:城市建设、村镇建设、能源、交通、水利等基础建设;乡镇企业、其他建设项目占用耕地;农业结构调整中发展林果、渔业等占用耕地;生态退耕及自然灾害毁坏耕地。因此，对各项占用耕地都要采取严格的限制措施。

如通过制定土地利用总体规划，严格划定农用区和建设用地区，限定建设可以占用土地的区域;对建设用地占用耕地的，必须报省级以上的人民政府批准;禁止农业生产结构调整占用耕地发展林果业等。

(2)对非农业建设项目批准占用耕地的，实行占用耕地补偿制度。按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。

(3)划定基本农田保护区。基本农田是指根据一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地的预测，根据土地利用总体规划而确定的长期不得占用的耕地。基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。对划入基本农田保护区的耕地实行特殊保护。

(4)进行土地开发、复垦、整理。对土地进行开发、复垦、整理是增加耕地面积的有效手段，也是我国实行耕地占补平衡的主要措施。土地开发主要是对未利用土地进行开发;土地整理是对土地利用不充分的土地进行整治，提高土地利用率;土地复垦是指对已破坏的土地采取措施恢复到可利用状态。通过土地整理与开发复垦，增加可耕地数量，及时弥补耕地损失，或提供其他农用地和建设用地，减少耕地占用。

2.耕地的质量保护

《中华人民共和国土地管理法》不但对保护耕地的面积提出了要求，对保护耕地的质量也提出了要求，“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地沙化、盐渍化、水土流失和污染土地。”耕地的质量是指耕地用于一定的农作物栽培时，耕地对农作物的适宜性、生物生产力的大小(耕地地力)、耕地利用后经济效益的多少和耕地环境是否被污染4个方面。耕地的质量保护包括以下几方面。

(1)搞好农田水利建设。水利是农业的命脉，我国是一个多灾害的国家，水灾、旱灾经常发生，水利设施的建设直接影响到农业生产的产量，因此应维护现有水利设施，加大水利设施投入，增加耕地的排灌设施，增强抗御自然灾害的能力。

(2)改良土壤，提高地力。土壤肥力是土壤的基本属性和质的特性，土壤厚度、土壤质地、坡度、土壤有机质含量、土壤p H值、土壤养分等对作物产量有很大的影响，通过改良土壤，提高地力，发挥耕地的更大效益。

(3)防止土地沙化、盐渍化、水土流失和污染。当前土地沙漠化、盐渍化、水土流失是我国许多地区耕地受到的主要威胁。必须通过各种工程措施，如洗盐、压碱、放淤等;各种生物措施，如营造各种防护林带等;各种农业措施，如合理种植、施肥等来防止土地退化，提高土地生产力潜力。

(4)禁止破坏耕地。非农业建设必须节约用地，可以利用荒地的不得占用好地，可以利用劣地的，不得占用耕地。这是非农业建设用地的原则，也是保护耕地的必要措施。禁止一切破坏耕地的行为，包括擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

耕地保护的重点是“改、培、保、控”4字要领。“改”指改良土壤。针对耕地土壤障碍因素，治理水土侵蚀，改良酸化、盐渍化土壤，改善土壤理化性状，改进耕作方式。“培”指培肥地力。通过增施有机肥，实施秸秆还田，开展测土配方施肥，提高土壤有机质含量、平衡土壤养分，通过粮豆轮作套作、固氮肥田、种植绿肥，实现用地与养地结合，持续提升土壤肥力。“保”指保水保肥。通过耕作层深松耕，打破犁底层，加深耕作层，推广保护性耕作，改善耕地理化性状，增强耕地保水保肥能力。“控”指控污修复。控施化肥农药，减少不合理投入数量，阻控重金属和有机物污染，控制农膜残留。

根据我国主要土壤类型和耕地质量现状，突出粮食主产区和主要农作物优势产区，划分东北黑土区、华北及黄淮平原潮土区、长江中下游平原水稻土区、南方丘陵岗地红黄壤区、西北灌溉及黄土型旱作农业区等5大区域，结合区域农业生产特点，针对耕地质量突出问题，因地制宜开展耕地质量建设。

(1)东北黑土区。包括辽、吉、黑3省的大部和内蒙古东部部分地区，主要土壤类型是黑土、黑钙土、棕壤、暗棕壤、水稻土、风沙土及草甸土等。该区土地平整、集中连片、土壤肥沃，以一年一熟为主，是世界著名的“黑土带”和“黄金玉米带”，也是我国优质粳稻、玉米、高油大豆的重要产区。

该区耕地质量主要问题是黑土层变浅流失、耕层变薄、地力退化快、有机肥投入不足、有机质下降。主要治理措施是实施“三改一排”，改顺坡种植为机械起垄横向种植、改长坡种植为短坡种植、改自然漫流为筑沟导流，并在低洼易涝区修建条田化排水、截水排涝设施。开展“三建一还”，在城郊肥源集中区和规模化畜禽养殖场周边建有机肥工厂、在畜禽养殖集中区建设有机肥生产车间、在农村秸秆丰富和畜禽分散养殖区建设小型有机肥堆沤池(场)，因地制宜开展秸秆粉碎深翻还田、秸秆免耕覆盖还田。同时，推广深松耕和水肥一体化技术，推行粮豆轮作、粮草(饲)轮作。

(2)华北及黄淮平原潮土区。包括京、津、冀、鲁、豫5省(直辖市)的全部和苏、皖两省的北部部分地区，主要土壤类型是潮土、砂姜黑土、棕壤、褐土等。该区土地平坦，农业开发利用度高，以一年两熟或两年三熟为主，是我国优质小麦、玉米、苹果和蔬菜等优势农产品的重要产区。

该区耕地质量主要问题是耕层变浅，地下水超采，部分地区土壤盐渍化严重;淮河北部及黄河南部地区砂姜黑土易旱易涝，地力下降潜在风险大。主要治理措施是实施“两茬还田、两改一增”。“两茬还田”就是小麦秸秆粉碎覆盖还田、玉米秸秆粉碎翻压还田(即夏免耕秋深耕)。“两改一增”就是在地下水超采区改种低耗水作物，改地面漫灌为喷(滴)灌并应用水肥一体化等高效节水技术，在城郊肥源集中区和规模化畜禽养殖场周边建设有机肥工厂(车间)，增施有机肥。

(3)长江中下游平原水稻土区。包括鄂、湘、赣、沪、苏、浙、皖等7省(直辖市)，主要土壤类型是水稻土、红壤、黄壤等。该区以一年两熟或三熟为主，是我国水稻、“双低”油菜、柑橘、茶叶和蔬菜的重要产区。

该区耕地质量主要问题是土壤酸化、潜育化，局部地区土壤重金属污染比较严重，保持健康土壤安全生产压力大。主要治理措施是实施“两治一控”，就是综合治酸、排水治潜、调酸控污。施用石灰和土壤调理剂改良酸化土壤、钝化重金属活性，建设农家肥堆沤池增施有机肥、秸秆还田和种植绿肥，完善排水设施防治稻田潜育化。

(4)南方丘陵岗地红黄壤区。包括闽、粤、桂、琼、渝、川、黔、滇等8省(自治区、直辖市)的大部和赣、湘两省的部分地区，主要土壤类型是水稻土、红壤、黄壤、紫色土、石灰岩土。该区以一年两熟或三熟为主，是我国重要的优质水稻、甘蔗、柑橘、脐橙、烤烟、蔬菜及亚热带水果产区。

该区耕地质量主要问题是稻田土壤酸化、潜育化，部分地区水田冷(地温低)、烂(深泥脚)、毒(硫化氢等有害气体)问题突出，山区耕地土层薄、地块小、砾石含量多，土壤有机质含量低，季节性干旱严重。主要治理措施是实施“综合治酸治潜”，通过半旱式栽培、完善田间排灌设施等措施促进土壤脱水增温、农田降渍排毒，施用石灰和土壤调理剂调酸控酸，增施有机肥、秸秆还田和种植绿肥，开展水田养护耕作、改善土壤理化性状。同时，在山区聚土改土加厚土层，修建水池水窖，种植地埂生物篱，推行等高种植，提高保水保肥能力。

(5)西北灌溉及黄土型旱作农业区。包括晋、陕、甘、宁、青、新、藏等7省(自治区)的大部，主要土壤类型是黄绵土、灌耕土、灌淤土、潮土、风沙土及草甸土。该区以一年一熟或套作两熟为主，是我国小麦、玉米、薯类、棉花、小杂粮和优质水果的重要产区。

该区耕地质量主要问题是耕地贫瘠，土壤盐渍化、沙化和地膜残留污染严重，地力退化明显，土壤有机质含量低，保水保肥能力差，干旱缺水。主要治理措施是在灌溉农区实施“灌水压盐、滴灌节水、秸秆培肥、残膜回收”，完善排水系统，春秋灌溉排盐治理盐渍化，推广膜下滴灌等技术，开展秸秆堆沤和机械粉碎还田，改薄膜为厚膜、实现基本回收;在黄土型旱作区实施坡耕地梯田化，修建集雨蓄水窖，种植等高草带，推广玉米秸秆整秆覆盖还田、全膜双垄集雨沟播技术。

3.耕地的环境保护

可持续发展源于环境保护，环境和资源是可持续发展的基础和保障。随着工业的迅速发展，所排的废水、废渣、废气和生活废弃物对农田的污染不断加重，目前的污染面积已达1000万hm2。农业部调查22个省(直辖市)的结果表明，有25%的地表水体不符合农田灌溉水标准，在受污染的农田中有330万hm2是污水灌溉造成的。受大气污染影响(以酸雨和氟污染为主)的农田约530万hm2;固体废弃物等造成的污染达90万hm2。由于人口膨胀和经济发展对农产品需求不断增加，加上科学意识淡薄和某些政策的失误，使一些地区出现过垦过牧问题，导致水土流失、土地沙化。同时，农药和化肥的过量施用，造成土地污染，土壤变得板结。土地污染不仅使土地生产力降低、生态环境破坏，而且进一步污染农产品，危害人们的健康。因此，必须通过各种措施加强耕地的环境保护。所谓耕地的环境保护，是指为防止环境污染和破坏，合理利用耕地资源，以保持和发展生态平衡所采取的行政的、法律的、经济的、科学技术的措施。

7.3.3.2　耕地保护的措施

1.实施土地用途管制制度

土地用途管制，是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地用途区，确定土地使用限制条件，土地所有者、使用者严格按照国家确定的用途使用土地的制度，其核心是依据土地利用总体规划对土地用途转变实行严格控制。

耕地区的管制就是在规划区内不得擅自占用和转用耕地，禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和池塘养鱼。如确需转用，必须缴纳高额补偿费用以再造同等数量、质量的耕地，以保持耕地总量的动态平衡。农用地的管制坚持“农地、农有、农用”的原则，即限制农地非农化，限制对农地内部用途的变更许可。决定农用地能否转为建设用地的依据是土地利用总体规划以及建设用地供应政策。我国对土地管理实行集中统一管理的原则，对农用地转用实行两级审批的原则，即国务院和省级人民政府，但考虑到我国的实际情况，将村企业、农村公共设施、公益事业和农民宅基地等占用农用地的，授权地(市)级人民政府审批。

征用下列土地的，应由国务院批准。①基本农田;②基本农田以外的耕地超过35hm2的;③其他土地超过70hm2的。对其他征用土地方案，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

2.采用经济措施保护耕地

(1)强化占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新耕地。

(2)合理制定耕地征用补偿标准。耕地征用的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等。

1)土地补偿费。土地补偿费是建设用地单位取得土地使用权时，向土地集体所有单位支付有关开发、投入的补偿。土地补偿费标准同土地质量及年产值有关，根据规定，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均产值的6～10倍。征用其他土地的土地补偿费，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费标准规定。

2)安置补助费。安置补助费用是用地单位向被征地单位支付的为安置好以土地为主要生产资料的农业人口生产、生活所需的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。

3)地上附着物和青苗的补偿费。地上附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。如江苏省规定:青苗补偿费，一般按一季农作物的产值计算，能收获的不予补偿。多年生经济林，可以移植的，由建设单位付给移植费;不能移植的，由用地单位给予合理补偿或作价收购;房屋拆迁，按房屋结构、面积、新旧程度给予合理补偿;农田水利工程及机电排灌设施、水井、人工鱼塘、养殖场和电力、广播、通信设施等附着物，按照实际情况给予迁移费或补偿费。

4)新菜地开发建设基金。为稳定菜地面积，保证城市居民蔬菜消费，加强菜地建设，凡征用城市郊区的商品菜地，都需向当地政府缴纳新菜地开发建设基金，用于菜地的开发建设。新菜地开发建设基金按城市规模的大小，有不同的收取标准。每征用1亩城市郊区菜地，城市人口百万以上的市缴纳7000～10000元，城市人口50万～100万的市缴纳5000～7000元，50万人口以下的市缴纳3000～5000元。

5)在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费标准。依照以上规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。

3.采用特殊措施保护耕地

认真落实《土地管理法》有关规定，建立严格的执法和监督查处制度，同时建立耕地保护动态监测制度，及时发现和纠正耕地保护违反法规的行为。引入耕地保护的社会监督机制，将土地利用规划内容，特别是土地用途管制内容以各种方式向社会公布，让公众了解土地的规划用途，自觉地按规划用途来合理利用土地。在此基础上，与行政执法监督部门、新闻单位、城乡居民等建立定期联系和监督网络，让全社会共同监督耕地保护的实施情况。