水权管理：基本的水资源管理模式

2023-06-30 理论教育版权反馈

【摘要】：水权管理是依法调配水资源的一种规范的法制化管理模式，是政府管理水资源的一种先进手段，也是与市场经济相适应的水管理机制。其核心是产权的明确，界定水权的统一分级管理权限。在某些国家，例如美国，水资源归许多部门管辖，水权管理较为混乱。大多数国家，特别是一些市场化程度较高的国家，如美国、澳大利亚、日本、加拿大等，对水资源都建立了按水权管理的水资源管理制度体系，将水权制度作为水资源管理和水资源开发的基础。

水权是国家水资源宏观调控的主体和基础。水权管理是依法调配水资源的一种规范的法制化管理模式，是政府管理水资源的一种先进手段，也是与市场经济相适应的水管理机制。其核心是产权的明确，界定水权的统一分级管理权限。政府在民主、法制的基础上，充分尊重、保障公民的用水权利，依法行政、依法管理水资源。通过明确的水资源权属，确定用水户相互之间的权利与义务，规范取用水，统筹兼顾调出与调入流域的用水需要，保护水资源和防止生态环境造成破坏，以水资源的可持续利用促进社会与经济的可持续发展。然而，在现实中，由于其固有的社会、政治、法律、经济、自然、人文、历史等错综复杂性，对水权的管理在国家之间、乃至同一个国家内部的各地区、部门、行业之间也是相当困难的［3］。

调水工程的社会与经济效益非常明显，然而它的实施可能因一系列法律、社会和经济权益方面的意见而受到阻碍或根本不能实现。在同样的自然、资金和工程技术条件下，大型综合跨流域调水系统的建设在水资源统一管理程度较低的国家更难以实现。有时，河流、湖泊、地下水、土地的私有权可能成为大型调水工程难以逾越的障碍。随着水资源的供需矛盾加剧和水价的上涨，经常产生水的拥有者与土地拥有者之间的冲突。在某些国家，例如美国，水资源归许多部门管辖，水权管理较为混乱。因此，为了解决用水问题的争端，某个河段和水域的所有者、州的行政机构甚至联邦权力部门经常不得不诉诸审判机构。然而，在许多情况下，水的所有者的利益与州政府和国家权力机构的利益并不一致。

国家之间用水权的争端也是一大问题。例如美国和邻国墨西哥、加拿大之间关于跨国界河流利用问题的激烈争论以及在中东地区诸国的水冲突更是剑拔弩张。对于跨国界的调水工程，因为邻国之间国家权益和潜在的长远利益等原因而没有实施的工程屡见不鲜。从加拿大向美国和墨西哥调水的跨国工程的设计被搁置下来。现在加拿大把相邻河系连成一体，在此基础上建设大型水电工程和调水发电，认为向美国出口电力比出口水好。在一个国家内，不同地区之间同样也存在水权的争端，例如在美国，西部许多州直到现在虽已形成传统的用水权划分，但仍然存在问题，且在许多情况下没有注册，或注册了比实际需要大得多的取水量，从而引起矛盾和争论，有时不得不由联邦高等法院来裁决。例如，美国科罗拉多河调水工程涉及7个州及墨西哥的国际水量分配、纽约市从特拉华河引水工程涉及3个州的水量分配问题，均由高等法院判决水量分配方案及运用有关法案来解决。又如美国高等法院对亚利桑那州对加利福尼亚州的用水权诉讼案的判决。历经11年的调查取证，法院以“科罗拉多河的水资源不能满足两州用水的需要，必须在该流域之外寻找补充水源”的结论而结束这场漫长的诉讼。水的分配和调水问题是美国西南部干旱地区最尖锐的问题。科罗拉多河和格兰德河是这个地区的主要水源。现在从科罗拉多河调水70亿m3/a，占该河年自然径流量的35%。科罗拉多河的水资源已完全利用。实际上格兰德河的径流也完全利用。这些流域的水分配复杂性还与这两条河是美国和墨西哥的边界河流有关。墨西哥也提出了利用其部分径流的使用权利，因为这对于墨西哥北方缺水地区具有重要的战略意义。

供水区和受水区法权关系和法权问题的调整是大型调水工程最复杂的问题之一。在水和土地私有制的条件下，这个问题在跨国或跨地区调水工程中是最难解决的。这时，地区（州、邦、省）和国家之间的人为的壁垒比输水的自然障碍和技术及资金等困难更难逾越。在大多数情况下，跨流域调水进行水资源区域再分配常常遇到供水区的反对，即使能得到一定的经济补偿和社会利益时也是如此。对供水地区未来的环境与生态后果不确定性、今后经济发展趋势、在极度枯水年份缺水的危险性以及有关各方解决费用和利润、权利和义务问题等诸多方面的复杂性是主要的原因。仅从地区需要的立场而不是从全国需要的立场就很难解决某项大型调水工程的合理性和有效性问题。地方利益在许多情况下阻碍整个国家社会问题的解决。许多国家现行的分散（而非统一）管理的水法，旨在解决某个地区、州或邦供水问题，然而这将成为阻碍大型跨流域和跨地区调水工程实施的固有矛盾和法律障碍。

国际上，各国水权管理体系依本国水资源状况、水资源管理体制和水法制度主体而不同，所实行的水权管理体系也各异，无论哪一种管理模式，它们在水权的分配、获取、转让以及水市场的规范管理方面大多都具有下述共同的特点［8］。

（1）按水权配置水资源。大多数国家，特别是一些市场化程度较高的国家，如美国、澳大利亚、日本、加拿大等，对水资源都建立了按水权管理的水资源管理制度体系，将水权制度作为水资源管理和水资源开发的基础。这些国家，有的是各州针对自己的实际情况，制定出自己的水法，建立各自的水权管理制度，有关部门从各州获取水权，再逐级分解，将水权落实到各个用水户；有的则是一个国家建立一部总的水法，建立一套完整的水权管理制度，各级部门从国家获取水权，然后逐级层层分解，将水权落实到各个用水户。但不管哪种方式，最终用水户都是根据自己所取得的水权用水，从而避免了水资源开发、管理以及利用等方面的矛盾冲突。

（2）按照优先用水原则进行水权分配。从各国的用水优先权来看，几乎所有国家都规定家庭用水优先于农业和其他用水，但在时间上则根据申请时间的先后被授予相应的优先权。当水资源不能满足所有要求时，水权等级低的用户必须服从于水权等级高的用户的用水需求。其中，西班牙的水法规定，首先应根据用水权优先等级进行供水。在用水权优先等级相同的情形下，依照用水的重要性或有利性的顺序进行供水；当重要性或有利性相同时，先申请者享有优先权。而日本水法则规定，对于两个以上相互抵触的用水申请，审批效益较大者，不再考虑“先提出者优先”的传统做法。显然，在缺水时期，等级较低的用水权很可能远远满足不了用水的需求，甚至很可能根本得不到水。

（3）获取水权需要缴纳费用，建立水资源有偿使用制度。美国调水工程的受益者要取得调水，就需要支付资源水价，它包含在容量水价之中，属于一次性支付。以美国科罗拉多州——大汤普逊调水工程为例，该工程的调水量约为3.82亿m3，将其分成31万份。农业、城市和工业各自持有的份额可以买卖和交换。1962年农业占80%以上的份额；而城市所占份额不足20%。到了1992年，农业占55%的份额，城市占41%，工业占4%。整个20世纪70年代和80年代，每份调水的价格在1200～2000美元之间波动。法国对于获取水权和污水排放也收取一定的费用，用于建设水源工程和污水处理工程，以达到“以水养水”目的。另外，政府还对供水收取0.105法郎/m3的国家农村供水基金，用于补贴人口稀少的地区和小城镇兴建供水、污水处理工程。

（4）规范水权转让、培育水权交易市场。在许多国家，正在广泛运用水市场来作为水资源管理以及改善水分配和配置的重要手段。政府通过水权转让进行水的再分配，由于放弃水权的一方得到了经济补偿，促使水从低价值使用向高价值使用的转让，提高了水的利用效率和使用价值，并保证了水长期稳定的供给。在美国，水权作为私有财产，其转让程序类似于不动产，水权的转让必须由州水机构或法院批准，且需要一个公告期。美国有不少调水工程，对于这些调水工程的用水户，一般允许其对所拥有的水权进行有偿转让。另外，美国西部还出现了水银行，水银行将每年的来水量按照水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，从而方便了水权交易。目前美国西部正努力消除水权转让方面的法律和制度障碍，开展一系列立法活动，以保证水权交易的顺利进行和水市场的良好发展。此外，澳大利亚、加拿大和日本等也在努力培育、发展水市场，积极开展水权交易。而且智利、墨西哥、巴基斯坦、印度、菲律宾等一些发展中国家也在尝试通过建立水市场进行水权的转让。如智利曾通过水市场的建立，提高了农民灌溉的积极性，获取了高额的经济利润。

（5）以水权作为股份成立股份制灌溉公司。美国西部的灌溉农户，通过加入灌溉协会或灌溉公司，依法取得水权或在其流域上游取得蓄水权。在灌溉期，水库管理单位把自然流入的水量按水权分配，给拥有水权的农户输放一定水量，并用输放水量计算库存各用水户的蓄水量，其运作类似银行计算户头存取款作业。

（6）因地制宜建立切合实际的水权管理体系。美国各州拥有自己的水法和水权制度管理体系。如在美国东部，水资源比较丰富，用水户的用水在正常情况下一般都可以得到满足，很少因用水紧张而发生水事纠纷，所以这一地区的水权管理制度制定得比较宽松，采用的大都是沿岸权准则，规定沿岸土地都有取水用水权，且所有沿岸权所有者都拥有同等的权利，没有多少、先后之分。而美国西部水资源紧缺，用水较为紧张，为了保护原用水户的利益不受侵害，则采用了水权优先占用体系。对于水权，规定了“先占有者先拥有，拥有者可转让，不占有者不拥有”等一系列界定原则，还规定获得用水权的用户必须按申请的用途用水，不得将水挪作它用，也不得单独出卖水的使用权；如果要出卖这种使用权，则必须与被灌溉的土地作为一个整体同时出售。另外，水权管理制度还规定，后来的用水户必须服从于原水权拥有者，不得损害原水权拥有者的利益。此外，为了促使水资源发挥最大的经济效益，鼓励水从一个地方转移到另一个地方，允许用某一地点的水取代另一地点水的使用，比如，下游的优先占用者可有权分流上游的水或者转移某些新水源以补偿下游占用者。

（7）跨流域调水必须以水权为基础，综合考虑各方利益。水资源优化配置的原则是保障全民用水的公平权利、提高用水效率，充分发挥水资源效益、保护水资源和生态系统，使人与自然协调共处。水资源属于全民所有，每个人都有用水的权利。但任何个人或单位、地区的用水都不应妨碍其他人合法的用水权。公民、单位、地区之间用水权利的相互交织，产生了用水顺序、用水量、取用水地点等水资源配置问题，客观上需要政府进行水权管理。无论在美国还是在其他国家，对水权的管理都有一系列的法律法规和水权制度作为保障，其最明显的法律是水法，这些法律对水权的界定、分配、转让或交易都作了明确的规定。如澳大利亚的《维多利亚州水法》则对水体的所有权、使用权、水使用权类型、水权的分配、转让和转换做出了明确规定，而且，其地区范围内任何形式的水权分配、转让和转换都是基于该法律来进行的。而美国《俄勒冈州水法》的内容更丰富，同时也更具体，该水法对水资源管理机构、水资源的所有权和使用权，以及水法制定的依据都作了详细的说明。更有甚者，该水法分别对地表水和地下水的使用权的界定、分配、转让与转换、调整和取消以及新水权的申请和申请费用都作了非常具体的规定。

（8）水权交易有公正的水权咨询服务公司作中介。这一点在美国的水市场中表现得特别明显。水权咨询服务公司在美国水权交易中发挥着非常重要的作用，几乎所有的水权交易都要通过水权咨询服务公司。例如，怀俄明水权咨询服务公司是一个专职经营水权管理的服务公司。当州管理机构和其他利益集团想要废除某水权时，水权所有者为了捍卫自己应有的权利，可以委托该公司提供各种记录档案和其他必需的证明材料。同时该公司还可为委托人水权的占有水量、法律地位，以及水权的有益利用提供专家证词。此外，该公司还为委托人提供以下方面服务：①对水权的有关档案材料进行鉴定；②完成详细的水权调查报告；③做水权管理计划；④做合成地图；⑤对水权的实际价值进行评估；⑥申请新水权；⑦代理诉讼；⑧对灌区进行审查并对灌区公司资产进行评估。

水权管理：基本的水资源管理模式

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