跨流域调水的法律基础与管理

2023-06-30 理论教育版权反馈

【摘要】：水法是为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用、适应本国和本地区民生、经济和社会发展需要而制定的法律，它也是跨流域调水管理的法律基础和保障。用水优先次序有争议时，由全国水管理委员会和地方流域机构的水管理委员会负责协调并提出意见报国家立法委员会批准以命令方式颁布执行。跨州河流水资源的使用，联邦政府协调有关各州达成分水协议。

水法是为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用、适应本国和本地区民生、经济和社会发展需要而制定的法律，它也是跨流域调水管理的法律基础和保障。世界许多国家和地区通过政府立法确立了水资源的所有制形式，规定了公民合法的用水权利，同时实行诸如用水许可证制度和水权管理等一系列配套法律和法规［1］。以下简单介绍一些具有代表性国家的水的立法情况。

日本自1896年起实施《河川法》，明确江河属国家产业，它的保护、利用及管理应予合理进行，应力求达到规定的各项目标。江河水流不得隶属于私人所有。《河川法》确立了用水许可证制度。规定凡拟从河流中取、用水，都应按照日本建设省的详细法规，取得河流主管者的批准。随着100多年来的实践与不断充实及修订，在日本形成了较为完善的水权法律体系。以《河川法》为中心，由《特定多用途水库法》、《水资源开发促进法》、《水资源开发公团法》、《水源地区对策特别措施法》、《运河法》、《公有水面填海造地法》、《防洪法》、《防砂法》等配套法律与法规构成的法律体系，成为日本河川行政和水管理的强大法律基础。

法国现行《水法》颁布于1992年，对1964年水法进行了修改与完善。其规定：水是国家共同资产的一部分。作为一种可利用资源，在尊重自然平衡的同时，它的保护、增值以及开发应当符合大众利益。在法律法规的框架范围内，和其他已确定的权利一样，用水的权利属于所有人。法国的《水法》规定，用水者和排污者必须交费。由法国六大流域机构负责收取包括取水费和排污费的水费。其水权体系将水资源分为地表水和地下水。地表水又分为公共、私人和混合三种水域。地表水受水法、民事法典、乡村法典、公共水域和内陆航运法典的管理。土地所有者拥有提取自己土地下面地下水的权利。用水优先次序有争议时，由全国水管理委员会和地方流域机构的水管理委员会负责协调并提出意见报国家立法委员会批准以命令方式颁布执行。已有的私有用水权的优先次序，则由民事法典有关的条例管理。

俄罗斯联邦《水法》（1995年）规定：水体可以属俄罗斯联邦所有，也可以属俄罗斯联邦各州、区所有。在国家所有权下，一个水体不能同时分属于几个州、区所有。根据民法规定，个别零散水体可以属于市镇机构或一些公民和法人所有。《水法》规定：所有一切水体，包括那些不属于个别市镇、公民和法人所有的零散水体，均应属国家所有制范畴。俄罗斯联邦所辖的各类水体，以及俄罗斯联邦各州、区所辖的各类水体均属于国家所有制范畴。这些所有权由水法规定的国家有关权力机构代表俄罗斯联邦及各州、区行使权力。属于国家所有制范畴的水体不得转为市镇单位、个体公民和法人所有。联邦所有制水体由俄联邦政府实施管理。俄联邦政府可以根据《宪法》和《水法》的规定，将一部分属于俄联邦所有的水体的管理权限，交给由俄联邦及其各州、区执行权力机构行使和执行。在俄罗斯，获得水体使用权的依据是用水许可证以及根据用水许可证所签订的水体使用契约。它们的签发、履行、改动、调整以及注销等程序由国家专门授权的水资源开发、利用与保护管理机构负责。水体使用权可以依法转让，当其受到破坏和产生争议时，应由法院或仲裁法庭依法审理和裁决。

南非共和国《水法》序言指出：水是一种属于全体人民的自然资源，应由中央政府全面负责管理全国的水资源及其开发和利用，包括公平公正地分配水源，使其得到有效的利用和分配，以及处理一些国际水事务。中央政府对水资源负有全面的责任和拥有充分的权限，包括为公共利益公平分配水源和按使用权用水等。近年来，南非水资源立法实行重大改革，对水和取水权作了新的规定。原先由土地拥有者和工业所拥有的取水权将被废除。未经许可而用水者将受到从罚金到判处5年以下的监禁不等的惩处。农场主所属土地上的河流或者下面的地下水将不再归农场主使用。所有水的使用实行许可证制度，重要用户将有优先权。

澳大利亚水权制度最初沿袭英国和欧洲的习惯法，实行“沿岸用水权”制度。20世纪初，逐渐认识到沿岸用水权制度不适合相对缺水和干旱的澳大利亚国情。当时的联邦政府通过立法，将水权与土地所有权分离开来，明确水资源是公共资源，州内的地表水、地下水、降水属于州政府所有，由州政府管理用水和分配水权。跨州河流水资源的使用，联邦政府协调有关各州达成分水协议。水权从州到城镇、灌区以及农户被层层分解。《维多利亚水法》是澳大利亚各州中较为有代表性的一种水权制度，规定州政府对河道内的水和所有地下水拥有使用和管理的权力。其对水权的表现形式分为3种类型：一是授予具有灌溉和供水职能的管理机构以及电力公司的水权，称为批发水权。二是授予个人从河道、地下或从管理机构的供水工程中直接取水以及河道内用水权力的许可证。许可证有效期一般为15年，到期前须申请更换。三是灌区内农户的用水权，灌溉管理机构必须确保向农户提供生活、灌溉和畜牧用水。由于水资源供需矛盾日趋紧张，水权的分配由早期的申请水权的做法逐渐演变为实行水权的拍卖，通过水市场的交易和转让取得水权。

自1995年起维多利亚州北部逐渐开始实行用水权拍卖制度。目前，州政府不再审批发放新的用水权，新增用水户要想取得用水权，只能通过用水权交易来取得。用水权转让可以是临时性的转让，也可以是永久性的转让；可在州内转让也可跨州转让；可全部转让，也可部分转让。转让用水权、开放水市场是澳大利亚水管理改革的一项重大措施。通过水市场购买用水权是新用水户获得所需水量的有效途径，拥有剩余水量的用户也可通过转让获得收益。转让价格由市场决定，政府不予干预。目前这种做法已在澳大利亚各州逐步推广开来，交易额越来越大，有关的管理制度也不断完善，水交易市场已基本形成。据市场行情反映，大部分的用水权转让发生在农户之间，也有少部分发生在农户与供水管理机构之间，其中永久性转让占少部分，大部分属于临时性转让。例如在墨累-达令流域，自1998年以来三个州际之间永久的用水权转让已达1000万m3。

美国的水资源法律与其他自然资源法律不同，实行以州法律为主，而不是体现为统一的联邦法律。其水权制度建立在私有制基础上，作为公民的私有财产受到法律保护并且可以依法转让。美国各州有关地表水的水权存在三种私有形式或决定水权制度的主张：即“沿岸用水权”制度、“优先专用权”制度以及综合上述两种制度的“双重或称混合水权”制度。根据第一种水权制度，规定毗邻水体和水域的土地所有者拥有用水权，在美国东部、东南部和中西部雨量较充沛、气候湿润、水资源相对丰富的各州多为采用。沿岸用水权体系最初以习惯法的形式确定下来，至今在大多数州这种习惯法的形式已经被正式法律条文和法典所替代。规定了合理使用与河岸土地相连接的水体而又不影响其他河岸土地所有者合理用水的权利。按照第二种水权制度，即优先专用权体系，是在美国干旱和半干旱的西部各州随着灌溉农业的发展而建立与发展起来的。该体系允许存储水资源用于无水的地区和允许将水资源转让给需水的地区，并且强调了水的有益与合理的利用。该体系规定，最早授予的水权专用者拥有最高级别的优先权利。而所谓的“双重或混合体系”的水权制度则在保留了沿岸用水权体系中部分要素的同时，也很鲜明地吸纳了优先专用权体系中有用的部分。实行这种水权制度的州主要分布在美国的太平洋沿岸地域，其气候特点兼有东、西部的特点。在美国，地表水的法权与地下水的法权不同，没有必然的联系，特别是没有充分考虑地表水与地下水的紧密关系，因此，地下水的水权各州也是不尽相同。这可能是加速利用和污染河水和湖水并且导致枯竭的原因之一，使得水权管理十分混乱，尤其对实现水资源的合理利用与优化配置产生许多不利和潜在的影响和损害。国家批准或实施跨流域调水工程的权利，除涉及通航目标外，一般不能超越州政府有关水权的法规。可想而知，实施跨流域（特别是跨州）调水规划和建设，无疑要克服许多政治、法律的障碍。一些跨州的调水规划由于州之间的利益相悖，难以协调而无法实现，对此美国联邦政府也显得力不从心。所以，美国虽然是跨流域调水工程较多的国家，但目前已建的20多项调水工程多数为州内调水。然而，具体到美国的每个跨流域调水工程，都有相应的法律保证。从项目立项、确定规模，到项目施工与管理、投资偿还、水价制定及水费收取等都是按照相应法案行事。有效立法和严格依法办事是跨流域调水工程建设与管理获得成功的重要保证。

智利是在水资源管理中鼓励使用水市场的几个发展中国家之一。智利在1981年颁布的新水法中规定，水是公共使用的国家资源，但根据法律可向个人授予永久和可转让的水使用权。智利成立了水总董事会，负责水市场的运作。在各地具体由用水户协会负责实施。

据统计，世界上约有261条国际河流流域，覆盖了全球陆地面积的一半还多，而共享地下水含水层的国家更是难以计数。由于这些河流水资源的开发和利用而导致的国家之间的冲突，也是层出不穷。比较典型的例子有以色列与阿拉伯诸国、印度与孟加拉、美国与墨西哥以及尼罗河所有10个沿岸国家等，在水资源利用问题上的冲突由来已久。国际水法在第一次世界大战后才开始完善，在此期间长期沿用被称为“软法律”的习惯法，并且逐渐成熟、演变和形成法典［2］。在1966年，国际法协会（ILA）在赫尔辛基条约中接受了“流域”这个水文上的概念，从而为“合理和公平利用”国际水资源提供了法律上的指南。条约所列举的11项相关因素，成为考虑是否为“合理和公平利用”的准则。1975年亚洲的湄公河委员会在其一项声明中，明确引用了赫尔辛基条约中“合理和公平利用”的定义与概念。然而，联合国在1970年讨论赫尔辛基条约时，各成员国的意见和看法并不十分一致，最终没有形成决议和公约。随后几经反复，终于在1977年5月21日的联大会议上通过了“国际河流非航行利用公约”。该公约完全包括了赫尔辛基条约中类似的条款陈述。从而，“合理和公平利用”这一概念构成了国际水法的核心和基本原则［3］。明确国际共享水资源的水权为：各国在利用国际水资源（国际河流和调水工程）时都享有公平与合理利用水资源的权利。享有该权利的先决条件是必须承担维护水资源良好状态和不损害其他流域国家利用水资源权利的国际义务［4，5］。因此，国际水法的有关重要法律文件成为国际河流和调水工程的水权分配的基本原则。此外，通过分享国际水资源的双边或多边谈判是处理和解决国际水资源利用问题的重要手段。根据世界粮食与农业组织（FAO）的统计，截至1984年，经世界粮农组织鉴定的国际条约约有3600项之多，其中主要为关于航行方面的问题。而自1984年以来，约有300多项条约谈判涉及水管理的非航行利用问题，诸如防洪、水力发电、用于消费利用或非消费利用的水的分配。因此，国际河流和调水工程的法律基础以国际水法作为依据，在此前提下，所有涉及的法律问题将通过有关国家之间的平等协商来解决［6］。

作为国际水政策智囊团的世界水理事会（WWC）也指出［7］：跨流域调水是一种工程（技术）手段，其面对的实际问题是受水区（流域）与调水区（流域）对水资源的重新分配。由此，以前相对独立的水系统（流域）由于调水上的联系，而成为在水分配利益上的要素。水分配的管理应该在反映共同的道德价值观念、产生共同利益和合适的管理机制方面促进水的可持续利用。

跨流域调水的法律基础与管理

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