萨达尔萨罗瓦工程：移民和环保问题的争论与解决方案

2023-06-30 理论教育版权反馈

【摘要】：萨达尔萨罗瓦调水的主体工程为混凝土重力坝，最大坝高163m。萨达尔萨罗瓦工程的大坝和渠道于1987年开工建设，估计工期为17～20年。萨达尔萨罗瓦工程涉及范围大、影响人口多，特别是对部落人。萨达尔萨罗瓦工程的移民多为部落人，尽管他们可能几代人在那里生活，但一般无合法的土地，被称为“土地非法占用者”。针对萨达尔萨罗瓦工程的上述问题，该工程前途的决策和世界银行在该工程中的参与完全属于印度政府和世界银行的特权。

萨达尔萨罗瓦工程自1947年以来就一直处于规划阶段。该工程的开发规划已经修订了多次［14，15］，部分原因是出于技术上的考虑，但大部分原因是由于邦与邦之间持有异议（该工程跨印度4个邦，即中央邦、马哈拉施特拉邦、古吉拉特邦和拉贾斯坦邦）。讷尔默达法庭于1979年做出最终有约束力的裁决，因此于1979～1980年开始新工程的规划工作。萨达尔萨罗瓦调水的主体工程为混凝土重力坝，最大坝高163m。该坝坝顶长1210m。主坝体积为670万m3。混凝土浇筑量为682万m3，水库总库容95亿m3，总灌溉面积180多万hm2。坝址控制流域面积8.8万km2，水库有效库容58亿m3，水库长214km，最大宽度16.1km，平均宽1.77km，面积约370km2。水库将淹没古吉拉特邦、马哈拉施特拉邦和中央邦37000hm2的土地。输水渠道建设需要占地80000hm2，是水库淹没土地的两倍多。

萨达尔萨罗瓦工程的大坝和渠道于1987年开工建设，估计工期为17～20年。工程实际费用为1318亿卢比（1991～1992年估计）左右。后因移民和生态环境影响问题而引起印度国内外的广泛争议，1996年印度不得不宣布中断施工。

萨达尔萨罗瓦工程涉及范围大、影响人口多，特别是对部落人。水库淹没区内有245个村庄，至少有10万人居住。受干渠和灌溉系统建设影响的大约有14万户村民。此外，大坝下游数千人的生活同样受到很大的威胁。

1985年［16～18］，世界银行同印度政府与古吉拉特邦、马哈拉施特拉邦和中央邦政府达成了信贷与贷款协议，批准的贷款总额为4.5亿美元，用以资助萨达尔萨罗瓦大坝和渠道的建设。工程开工后，因移民问题和原方案对生态环境的影响问题，不断受到反对建坝者的批评，并被投诉到世界银行和印度最高法院，成为印度国内关于工业化发展重要性同尊重移民权利和保护环境两方面争论的焦点。1991～1992年世界银行组成了一个考察组，对萨达尔萨罗瓦工程进行了独立考察［16］。考察组的主要使命是对大坝、水库和渠道建设影响的移民安置、重建措施及环境保护措施进行评估。

世界银行考察组对萨达尔萨罗瓦工程的考察是在全世界关注大型工程对农村和边远地区（特别是土著人和部落人居住地区）影响时进行的。因此萨达尔萨罗瓦工程不仅在印度，而且在许多国家被当做一个典型。对一些人看来，它标志着给数百万人带来巨大利益；而另一些人则认为是对土地的过分要求，导致成千上万人文化和经济上的贫瘠，而且不可逆转地改变纳尔默达河流域特有的自然环境。

萨达尔萨罗瓦工程支持者（以下简称“支持者”）认为，且不说发电效益，工程将为印度4000多万人提供饮用水，灌溉180万hm2土地，称萨达尔萨罗瓦工程为“古吉拉特的生命线”。他们指出：移民多为部落人，土地为陡峭多石的旱地和退化的森林，价值很低。工程效益与移民利弊权衡，利大于弊。

萨达尔萨罗瓦工程反对者（以下简称“反对者”）认为，描绘的工程效益难以实现：永远得不到足够的饮用水；灌溉效益被过分夸大。反对者还认为移民安置的措施不得力，整个工程将影响至少100万人，其中移民就达32万。重建设施不可能成功；环境影响要比预计的大得多，建议将大坝施工全部停下来。

考察组考察了整个纳尔默达河流域，包括坝址、淹没区、集雨区、下游地区、灌区和渠道沿线地区，还访问了库塔切切和萨拉什特拉和经常发生干旱的地区。

考察组同各方面的人士进行了交谈，包括官方的和非官方的，会见了争论双方的知名人士。共走访了整个纳尔默达流域和指定地区的125个村庄，其中有20个是移民安置点，听取了来自其他30个移民安置点的移民介绍。

考察组于1992年4月向世界银行提交了一份考察报告，世界银行对考察组的分析和发现给予了肯定。考察报告的基本内容如下。

（1）移民安置和重建措施。考察组关心的是信贷与贷款协议签订（1985年）以后的情况，遇到的问题十分复杂。例如“土地非法占用者”问题和“渠道影响人口”问题。

萨达尔萨罗瓦工程的移民多为部落人，尽管他们可能几代人在那里生活，但一般无合法的土地，被称为“土地非法占用者”。马哈拉施特拉邦和中央邦政府认为“土地非法占用者”无权作为移民安置，结果使他们没有足够的土地继续从事耕种。这些世代相传从事耕种的劳动者将变成无土地的移民，不能作为移民进行安置。这不符合世界银行要求的标准和信贷与贷款协议。

在渠道项目上，没有同古吉拉特邦达成一个遵守法律标准与世界银行政策的条款。渠道和灌溉系统的建设将影响大约14万户居民，其中约有1.3万户将失去他们大部分或全部土地，其损失是按早在1894年颁发的《土地征用条例》给予补偿的。这意味着失去土地的农民，只能得到大大低于安置费用价格的补偿，而享受不到世界银行自1980年所提出的基本移民政策所规定的优惠。

（2）环境保护。直到1992年4月，萨达尔萨罗瓦工程在生态环境方面，尚未完成环境影响研究，许多工作都没有做。由于缺乏资料和研究成果，考察组不可能对环境影响做出评估，也无法提出有效的对策，只能提出考察中遇到的许多环境问题，包括：

1）水文资料及其分析结果偏差较大，表明萨达尔萨罗瓦工程将不能完全按规划设想运行。未对实际运行情况进行分析，而这正是环境影响评估的基础。

2）大坝上游泥沙淤积造成回水影响也是一个被忽视的问题。经分析表明，这种影响会导致水库上游河段的水位急剧累积性地抬高，使人口稠密的地区发生洪水泛滥，人民生活和环境受到很大威胁。

3）萨达尔萨罗瓦工程对下游河段、河口地貌及该区渔业资源的影响尚不清楚，但可以收集足够资料证明影响是十分严重的，例如，印度西海岸最大的渔场——数千人赖以为生的黑赛渔场可能会受到很大损失或完全消失，所提出的改善措施还不够。

4）环境影响评价的缺陷还涉及灌区，存在一些渍涝、盐碱化的问题。渠道和灌溉系统的设计以及改善措施中所依据的假定有问题。总体看，灌区出现的问题，同1991年世界银行进行的印度灌溉工程考察中发现的问题很类似。

（3）考察组的建议和结论。针对萨达尔萨罗瓦工程的上述问题，该工程前途的决策和世界银行在该工程中的参与完全属于印度政府和世界银行的特权。考察组建议世界银行将工程暂缓一步，以便有机会制定必需的环境和社会影响评估，深入进行工程对生态环境影响的研究，并根据研究结果制定环保措施，对工程施工方案进行修改等。

因缺少适当的环境影响评估和缺少没有争议的资料，考察组仅就克瓦迪亚村民（最早的移民）、渠道移民、下游政策和保护公共卫生等方面提出一些建议，不论工程的前景如何，这些工作都应该完成。

缺乏足够的资料、征求意见上的失误和纳尔默达河流域居民对工程的敌视态度等因素，使得工程实施的各个方面都受影响。

在环境影响评估和改善方面，考察组也不坚持难以达到的标准。为了建设萨达尔萨罗瓦工程，印度利用了世界水平的工程技术，难道在社会科学和环境科学的应用方面不应该达到应有的标准吗？

萨达尔萨罗瓦工程存在的问题不仅仅只限于萨达尔萨罗瓦工程，或只发生在印度，萨达尔萨罗瓦工程赖以支持的脆弱的假设在其他地方都可能出现。发达国家和发展中国家均存在大型工程对移民权利和环境影响考虑不当的情况。经验表明：如果适当地考虑社会和环境影响因素，工程可以明显地改善。更为有效的措施是必须将移民安置和环境规划作为工程规划设计的组成部分，否则，工程将付出昂贵的代价，并成为难以负担的包袱。

如果移民的权利和世界银行的政策能够被认识和遵守，如果对环境切实加以保护，如果在工程规划中适当地考虑这些问题，将可以保证更有效和更合理的开发。有人认为这些要求会使萨达尔萨罗瓦这样的大型工程建设更为复杂，增加费用。这也表明在工程的规划和实施中，社会和环境影响费用被大大压低了，然而，以往的沉痛教训告诫我们这是不能接受的。有时不得不寻求避免造成大规模非自愿移民和严重环境问题的替代方案。

不能将移民安置、重建措施和环境保护评估从萨达尔萨罗瓦工程总体考虑中分离，社会和环境问题不可避免地会影响大规模开发工程的各个方面，除非工程能够遵循现有的移民权利和环境保护规范，否则工程不应继续下去。

世界银行1992年10月在华盛顿召开的执行委员会议决定给印度6个月时间完成工程的实施准备（美国、德国、日本、加拿大、挪威、澳大利亚同意暂停贷款）。

1993年3月，当实施准备工作看来不能按时完成时，印度通知世界银行不再指望拨付余下的1.7亿美元贷款。印度宣布，将自筹资金完成萨达尔萨罗瓦工程。

然而，在这样的背景下，印度国内的反对之声不断高涨，加之生态环境方面的研究尚未完成，1996年印度政府不得不宣布，萨达尔萨罗瓦工程中断施工，与此同时要求研究解决移民问题的方案，加快工程对生态环境影响的研究工作等。

萨达尔萨罗瓦工程：移民和环保问题的争论与解决方案

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