淘汰落后产能：实现节能减排的紧迫需求

作为政府的一项庄严承诺，在“十一五”期间，我国已实现能源强度（单位GDP能耗）下降20%这一目标。但是仍要看到我国大量落后产能的存在成为最大的制约因素。

当前，我国的节能减排形势十分严峻。高耗能、高排放行业有快速增长的趋势，一些被淘汰的落后产能死灰复燃，使得能源需求大幅增加，能耗强度下降速度放缓。由于能耗（含能源工业）占全国总能耗的70%以上，工业成为节能减排的重点领域。工业中落后产能消耗多，污染重，二氧化碳排放强度高，是我国工业能耗排放居高难下的重要因素之一。为此，要完成节能减排目标，必须加快淘汰落后产能。为应对全球气候变化，我国政府还承诺，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放要比2005年下降40%～45%，节能提高能效的贡献率要达到85%以上。工业领域以及相关部门必须充分认识节能减排的重要性，意识到淘汰落后产能工作的紧迫性，切实把淘汰落后产能作为一项重点工作全面落实，坚决遏制高耗能、高污染产业过快增长，保证节能减排目标任务的完成。

1.加强淘汰落后产能的意义

为深入贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式，促进产业结构调整和优化升级，推进节能减排，国务院印发了《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》2010年的国发7号文件。

近年来，各地区、各部门认真贯彻国家宏观调控政策，淘汰落后产能工作取得了积极进展，由于长期积累的结构性矛盾比较突出，工业领域特别是一些高消耗、高排放行业，落后产能比重较大，淘汰落后产能的任务仍很艰巨。钢铁行业需淘汰的400m³及以下落后炼铁高炉产能仍占总产能的近20%；水泥行业落后产能约有5亿t，占总产能的20%以上。

落后产能资源能源消耗高、环境污染重、二氧化碳超排多、安全无保障，是经济发展方式粗放的重要表现，已成为提高工业整体水平、落实应对气候变化举措、完成节能减排任务、实现可持续发展的严重制约。同时，落后产能还与先进产能争市场、抢资源，破坏正常的市场秩序。只有淘汰落后产能，才能为先进产能腾出市场空间，才能改善产品结构，提高产品质量，增加企业效益；才能缓解产能过剩矛盾，保障供需平衡，避免大起大落，促进产业健康发展；才能优化产业结构，提高技术装备水平和产业竞争力，实现工业由大变强。

因此，加快淘汰落后产能，是转变经济发展方式、调整经济结构、提高经济增长质量和效益的重大举措，是推动节能减排、积极应对全球气候变化、走中国特色新型工业化道路的迫切需要，是贯彻落实科学发展观的必然要求。各地区、各部门需切实把淘汰落后产能作为全面贯彻落实科学发展观、应对国际金融危机影响、保持经济平稳较快发展的一项重要任务，进一步增强责任感和紧迫感，充分调动一切积极因素，抓住关键环节，突破重点难点，加快淘汰落后产能，大力推进产业结构调整和优化升级。

2.淘汰落后产能工作要求与目标

（1）总体要求 推进淘汰落后产能工作必须充分发挥市场的作用，综合运用法律、经济、技术及必要的行政手段，进一步建立健全淘汰落后产能的长效机制，确保按期实现淘汰落后产能的各项目标。一是发挥市场作用。充分发挥市场配置资源的基础性作用，调整和理顺资源性产品价格形成机制，强化税收杠杆作用，努力营造有利于落后产能退出的市场环境。二是坚持依法行政。充分发挥法律法规的约束作用和技术标准的门槛作用，严格执行环境保护、节约能源、清洁生产、安全生产、产品质量、职业健康等方面的法律法规和技术标准，依法淘汰落后产能。三是落实目标责任。分解淘汰落后产能的目标任务，明确国务院有关部门、地方各级人民政府和企业的责任，加强指导、督促和检查，确保工作落到实处。四是优化政策环境。强化政策约束和政策激励，统筹淘汰落后产能与产业升级、经济发展、社会稳定的关系，建立健全促进落后产能退出的政策体系。五是加强协调配合。建立主管部门牵头、相关部门各负其责、密切配合、联合行动的工作机制，加强组织领导和协调配合，形成工作合力。

（2）目标与任务 总体上讲，各行业要按照《国务院关于发布实施<促进产业结构调整暂行规定>的决定》（国发[2005]40号）、《产业结构调整指导目录》等文件规定的范围和时限淘汰落后产能。同时考虑到各地产业发展差异，一些地区技术进步和产业升级较快，需要加快淘汰落后产能，各地区可根据当地实际，制定范围更宽、标准更严的淘汰落后产能目标任务。

当前，要按照国务院有关文件的要求和部署重点完成电力、煤炭、钢铁、水泥、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业淘汰落后产能任务。具体是：

按照《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发[2007]15号）的要求（以下简称《通知》），淘汰小火电机组5000万kW以上，关闭不具备安全生产条件、不符合产业政策、浪费资源、污染环境的小煤矿8000处，淘汰产能2亿t，淘汰炭化室高度4.3m以下的小机焦（3.2m及以上捣固焦炉除外），淘汰6300kVA以下铁合金矿热炉，淘汰6300kVA以下电石矿热炉。

按照国务院印发的钢铁、有色金属、轻工、纺织等产业调整和振兴规划的要求，2011年底前，钢铁行业淘汰400m³及以下炼铁高炉，淘汰30吨及以下炼钢转炉、电炉；有色金属行业淘汰100kA及以下电解铝小预焙槽，密闭鼓风炉、电炉、反射炉炼铜工艺及设备，采用烧结锅、烧结盘、简易高炉等落后方式炼铅工艺及设备，未配套建设制酸及尾气吸收系统的烧结机炼铅工艺，采用马弗炉、马槽炉、横罐、小竖罐（单日单罐产量8t以下）等进行焙烧，采用简易冷凝设施进行收尘等落后方式炼锌或生产氧化锌制品的生产工艺及设备；轻工行业淘汰年产3.4万t以下草浆生产装置、年产1.7万t以下化学制浆生产线，淘汰以废纸为原料、年产1万t以下的造纸生产线，落后酒精生产工艺及年产3万t以下的酒精生产企业（废糖蜜制酒精除外），年产3万t以下味精生产装置，环保不达标的柠檬酸生产装置，年加工3万标张以下的制革生产线；纺织行业淘汰74型染整生产线、使用年限超过15年的前处理设备、浴比大于1∶10的间歇式染色设备，淘汰落后型号的印花机、热熔染色机、热风布铗拉幅机、定型机，淘汰高能耗、高水耗的落后生产工艺设备，淘汰R531型酸性老式粘胶纺丝机、年产2万t以下粘胶生产线、湿法及DMF溶剂法氨纶生产工艺、DMF溶剂法腈纶生产工艺、涤纶长丝锭轴长900mm以下的半自动卷烧设备、间歇法聚酯设备等落后化纤产能。

按照《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》要求，建材行业2012年底前，淘汰窑径3.0m以下水泥机械化立窑生产线、窑径2.5m及以下水泥干法中空窑（生产高铝水泥的除外）、水泥湿法窑生产线（主要用于处理污泥、电石渣等的除外）、直径3.0m以下的水泥磨机（生产特种水泥除外）以及水泥土（蛋）窑、普通立窑等落后水泥产能；淘汰平拉工艺平板玻璃生产线（含格法）等落后平板玻璃产能。

（3）淘汰落后产能工作职责界定 落后产能的界定，首先是按照环保、节能、安全、质量等方面的法律法规和《促进产业结构调整暂行规定》关于淘汰落后产能的规定，坚持危及人身安全、严重污染环境、严重浪费资源、不符合质量标准等基本原则；其次是根据行业生产特点和产能现状，并考虑到工作中的可操作性，在工艺、技术、装备、规模、能耗、环保、安全、质量等方面制定具体标准。工艺、技术、装备、规模标准操作性强；环保、能耗、质量等约束性强，但实际操作中由于检测量大、监测周期长，指标一致性难以把握。工作中拟将这两类标准结合起来，更加强化安全、环保、能耗、质量等标准的约束作用，更加强调严格环保、安全、能耗、质量执法。

企业是淘汰落后产能的责任主体。企业应严格遵守安全、环保、节能、质量等法律法规，认真贯彻国家产业政策，积极履行社会责任，主动淘汰落后产能。为推进企业加快淘汰落后产能，《通知》明确了国务院各部门、地方人民政府和行业协会的责任。

政府有关部门按照各自职责推进淘汰落后产能工作。工业和信息化部、能源局作为行业主管部门，负责分行业确定淘汰落后产能年度目标任务和实施方案，并分解落实到各省、自治区、直辖市。国务院有关部门要充分发挥职能作用，抓紧制订限制落后产能企业生产、激励落后产能退出、促进落后产能改造等方面的配套政策措施，指导和督促各地区认真贯彻执行。

各省、自治区、直辖市人民政府负责本行政区内淘汰落后产能工作，根据工业和信息化部、能源局下达的淘汰落后产能目标任务，认真制定实施方案，将目标任务分解到市、县，落实到具体企业，并负责本地区淘汰落后产能的组织督促、监督检查以及处罚工作。

（4）发挥市场机制与长效机制 发挥市场机制作用是做好淘汰落后产能的基本要求，淘汰落后产能必须充分发挥市场配置资源的基础性作用。一方面，我们要完善市场机制，调整和理顺资源性产品价格形成机制，强化税收杠杆调节，努力营造有利于落后产能退出的市场环境，使落后产能在市场竞争中淘汰。另一方面，我们要利用市场经济手段加快落后产能退出市场。《通知》中提出的严格市场准入、强化经济法律约束、加大执法处罚力度、加强财政资金引导等措施，都是利用经济和法律手段，禁止落后产能进入市场、压缩落后产能市场空间、激励落后产能退出，这也都是市场经济的通行做法。

淘汰落后产能是一项长期而艰巨的工作，涉及资产损失、债务处理、职工就业、地方经济发展、财政收入等问题，情况复杂。目前落后产能退出的政策措施不够完善，激励和约束作用不够强，部分地区和企业对淘汰落后工作认识存在偏差、责任不够落实，需进一步统一思想，提高认识，增强责任感、紧迫感，充分调动一切积极因素，进一步建立健全淘汰落后产能的长效机制。

建立落后产能退出的长效机制从根本上讲就是要完善落后产能退出的市场机制。但在目前我国面临转变发展方式、节能减排、应对气候变化等一系列紧迫任务，并且市场机制尚不完善的情况下，仅靠市场淘汰落后产能经历的时间会很长、代价会巨大。因此，淘汰落后产能在发挥市场机制作用的同时，还必须有效发挥政府的调控作用，加强各项政策的协调配合，形成落后产能退出的政策体系，发挥各项政策综合效力。《通知》从完善政策约束机制、激励机制和监督检查机制等方面，进一步完善了促进落后产能退出的政策措施。这些政策措施主要是：分解落实目标责任，落实完善市场准入、环保监督、能耗监察、质量监督、安全监管、信贷融资、差别电价、税收调节、财政奖励、生产许可、土地管理、兼并重组、技术改造等方面的政策措施，加强监督检查和考核等。

（5）政策的约束机制与激励机制 完善政策约束机制，主要是从环保、能耗、安全、质量、投资、土地、金融、价格、税收、工商等方面禁止落后产能进入，限制落后产能生产。具体是：一是严格市场准入。强化安全、环保、能耗、物耗、质量、土地等指标的约束作用，尽快修订《产业结构调整指导目录》，制定和完善相关行业准入条件和落后产能界定标准，提高准入门槛，鼓励发展低消耗、低污染的先进产能。加强投资项目审核管理，尽快修订《政府核准的投资项目目录》，对产能过剩行业坚持新增产能与淘汰产能“等量置换”或“减量置换”的原则，严格环评、土地和安全生产审批，遏制低水平重复建设，防止新增落后产能。改善土地利用计划调控，严禁向落后产能和产能严重过剩行业建设项目提供土地。支持优势企业通过兼并、收购、重组落后产能企业，淘汰落后产能。二是强化经济和法律手段。充分发挥差别电价、资源性产品价格改革等价格机制在淘汰落后产能中的作用，落实和完善资源及环境保护税费制度，强化税收对节能减排的调控功能。加强环境保护监督性监测、减排核查和执法检查，加强对企业执行产品质量标准、能耗限额标准和安全生产规定的监督检查，提高落后产能企业和项目使用能源、资源、环境、土地的成本。采取综合性调控措施，抑制高消耗、高排放产品的市场需求。三是加大执法处罚力度。对未按期完成淘汰落后产能任务的地区，严格控制国家安排的投资项目，实行项目“区域限批”，暂停对该地区项目的环评、核准和审批。对未按规定限期淘汰落后产能的企业吊销排污许可证，银行业金融机构不得提供任何形式的新增授信支持，投资管理部门不予审批和核准新的投资项目，国土资源管理部门不予批准新增用地，相关管理部门不予办理生产许可证，已颁发生产许可证、安全生产许可证的要依法撤回。对未按规定淘汰落后产能、被地方政府责令关闭或撤销的企业，限期办理工商注销登记，或者依法吊销工商营业执照。必要时，政府相关部门可要求电力供应企业依法对落后产能企业停止供电。

淘汰落后产能涉及职工就业、地方经济发展、财政收入等问题，必须完善政策激励机制。《通知》主要从以下三个方面促进落后产能退出：一是加强财政资金引导。中央财政利用现有资金渠道，统筹支持各地区开展淘汰落后产能工作。资金安排使用与各地区淘汰落后产能任务相衔接，重点支持解决淘汰落后产能有关职工安置、企业转产等问题。对经济欠发达地区淘汰落后产能工作，通过增加转移支付加大支持和奖励力度。各地区也要积极安排资金，支持企业淘汰落后产能。在资金申报、安排、使用中，要充分发挥工业、能源行业主管部门的作用，加强协调配合，确保资金安排对淘汰落后产能产生实效。二是做好职工安置工作。妥善处理淘汰落后产能与职工就业的关系，认真落实和完善企业职工安置政策，依照相关法律法规和规定妥善安置职工，做好职工社会保险关系转移与接续工作，避免大规模集中失业，防止发生群体性事件。三是支持企业升级改造。支持符合产业政策和规划布局的企业对落后产能进行升级改造。对淘汰落后产能任务较重且完成较好的地区和企业，在安排技术改造资金、节能减排资金、投资项目核准备案、土地开发利用、融资支持等方面给予倾斜。提高生产、技术、安全、能耗、环保、质量等国家标准和行业标准水平，做好标准间的衔接，加强标准贯彻，引导企业技术升级。

（6）政策的监督机制 健全监督检查机制主要有三个方面的措施：一是加强舆论和社会监督。各地区每年向社会公告本地区年度淘汰落后产能的企业名单、落后工艺设备和淘汰时限。工业和信息化部、能源局每年向社会公告淘汰落后产能企业名单、落后工艺设备、淘汰时限及总体进展情况。同时，要加强各地区、各行业淘汰落后产能工作交流，总结推广、广泛宣传淘汰落后产能工作先进地区和先进企业的有效做法，营造有利于淘汰落后产能的舆论氛围。二是加强监督检查。各省、自治区、直辖市人民政府有关部门要及时了解、掌握淘汰落后产能工作进展和职工安置情况，并定期向国家有关部门报告。工业和信息化部、发展改革委、财政部、能源局要组织有关部门定期对各地区淘汰落后产能工作情况进行监督检查，切实加强对重点地区淘汰落后产能工作的指导，并将进展情况报告国务院。三是实行问责制。将淘汰落后产能目标完成情况纳入地方政府绩效考核体系，参照《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（国发[2007]36号）对淘汰落后产能任务完成情况进行考核，提高淘汰落后产能任务完成情况的考核比重。对未按要求完成淘汰落后产能任务的地区进行通报，限期整改。对瞒报、谎报淘汰落后产能进展情况或整改不到位的地区，要依法依纪追究该地区有关责任人员的责任。

淘汰落后产能主要靠地方政府推动实施，同时还需要国务院多个部门的协调配合，工作协调难度大，需要建立淘汰落后产能工作组织协调机制，加强对淘汰落后产能工作的领导，积极稳妥推进该项工作。