承包、发包与招标投标：理解与应用

测绘项目的承包发包与招标投标是测绘市场上司空见惯的活动，测绘单位通过参与这些活动承揽测绘项目，向社会提供服务，同时自身获得收益。

对于测绘项目承包发包与招标投标，《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》) 对招投标活动进行了规范，《测绘法》也作出了相应的规定。

6.1.1 概念

1. 测绘项目发包

发包是指将工程项目、加工生产项目等生产经营项目交给承担单位或者个人来完成。一般来说，发包的方式包括招标发包和直接发包两种方式。测绘项目的发包方式也是按照这两种方式进行。就当前情况来说，较大规模的工程测绘项目、地籍测绘项目、房产测绘项目等一般采取招标发包的方式; 小规模的工程测绘项目、地籍测绘项目、房产测绘项目采取直接发包的方式。由于基础测绘成果往往属于保密范畴，基础测绘项目尚不宜采用招标的方式确定承担单位，目前仍以直接发包为主。

2. 测绘项目承包

承包是指接受工程、加工、订货或其他生产经营项目并且负责完成。在测绘项目的承包中，承担测绘项目的单位首先必须具备相应的测绘资质; 其次要有完成所承担测绘项目的能力，不能将测绘项目转包他人; 三是应当对测绘成果质量负责。

3. 招标

招标是发包的一种方式，招标发包是业主对自愿参加某一特定工程项目的承包单位进行审查、评比和选定的过程。实行招标的最显著特征是将竞争机制引入交易过程，与直接发包相比，其优越性在于: 一是招标方通过对自愿参加承包的单位的条件进行综合比较，从中选择报价低、技术力量强、质量保证体系可靠、具有良好信誉的承包者，与其签订合同，有利于节约和合理使用资金，保证发包项目质量; 二是招标活动要求依照法定程序公开进行，有利于防止行贿受贿等腐败和不正当竞争行为; 三是有利于创造公平竞争的市场环境，促进公平竞争。

招标分为公开招标、邀请招标、议标三种方式。公开招标也称为无限竞争性招标，是招标方按照法定程序，在公开的媒体上发布招标公告，所有符合条件自愿承包的单位都可以平等参加投标竞争，从中选择承包者的方式。邀请招标也称有限竞争性选择招标，是招标方选择若干自愿承包的单位，向其发出邀请，由被邀请的单位竞争，从中选择承包者的方式。议标也称非竞争性招标或指定性招标，是发包者邀请两家或者两家以上愿意承包的单位直接协商确定承包者。

4. 投标

投标是有意承包项目的单位响应招标，向招标方书面提出自己提供的项目报价及其他响应招标要求的条件，参与项目竞争。对于实行招标的项目来说，投标者往往较多，招标方在公平、公正、公开、平等竞争的原则下，择优选择承包单位。

从理论上讲，发包方通过招标发包测绘项目，不仅对于发包方合理使用资金，保证项目质量具有重要意义，而且测绘单位通过投标竞争承揽测绘项目，对于保护公平竞争，维护测绘市场秩序，提高测绘成果质量，促进测绘事业发展也具有重要意义。但是，如果招标投标活动不规范，也会造成恶性竞争、市场混乱、测绘成果质量低劣等不良后果。例如: 招标方任意压低项目价格，迫使测绘单位以低于成本的价格承包; 测绘单位为了承揽项目，任意压低报价，以低于成本的价格投标; 投标方与招标方相互勾结，采取不正当的手段承揽测绘项目等，其结果以牺牲测绘成果质量，危害公共安全和公共利益，破坏测绘市场秩序为代价。因此，政府测绘行政主管部门对测绘项目招标投标活动进行监督是十分必要的。

6.1.2　《测绘法》对测绘项目发包承包的有关规定

《测绘法》对测绘项目发包承包作出的规定，主要包括以下内容。

1. 测绘项目的发包单位不得向不具有相应测绘资质等级的单位发包

这项法律规定的特点是:

①对于测绘项目发包单位来说，必须查验承包单位的测绘资质，不得把测绘项目发包给没有测绘资质或者测绘资质等级不符合要求的测绘单位。实践表明，无证测绘或者超越资质等级测绘，不少测绘项目发包方是明知的，因“关系”工程违规发包。这种行为的结果，往往由于承揽方缺乏相应的资质条件而致使测绘成果质量低劣，甚至造成重大财产损失和重大伤亡事故，必须明令禁止。如某县矿山测量中，矿主为省钱雇佣一些冒牌的测量人员用简陋的仪器进行矿井定向，导致矿井塌陷，造成人员伤亡。

②对于承包单位来说，未取得相应的测绘资质，不得承包测绘项目，也不得以其他单位的名义承包测绘项目。

2. 测绘项目的发包单位不得迫使测绘单位以低于测绘成本承包

所谓“迫使”，是指测绘项目发包方不正确地利用自己所处的项目发包优势地位，以将要发生的损害或者以直接实施损害相威胁，使对方测绘单位产生恐惧而与之订立合同。因迫使而订立合同要具有如下构成要件:

①迫使人具有迫使的故意。即迫使人明知自己的行为将会对受迫使方从心理上造成恐惧而故意为之的心理状态，并且迫使方希望通过迫使行为使受迫使方作出的意思表示与迫使方的意愿一致。

②迫使方必须实施了迫使行为。

③迫使行为必须是非法的。迫使人的迫使行为是给对方施加一种强制和威胁，但这种威胁必须是没有法律依据的。

④必须要有受迫使方因迫使行为而违背自己的真实意思与迫使方订立合同。如果受迫使方虽受到了对方的迫使行为但不为之所动，没有与对方订立合同或者订立合同不是由于对方的迫使，则不构成迫使。

当前我国的经营性测绘活动被迫压价竞争现象比较普遍，测绘收费平均压到了国家指导价的50%，有的只达到了30%。有的测绘项目发包方因经费紧张，选择测绘单位时哪家收费最低选哪家，处于弱势地位的测绘单位迫于不正当的竞争压力，不惜以远低于自己生产成本的价格承揽测绘业务，由于入不敷出，往往拖延工期，甚至偷工减料，造成测绘成果质量低劣，对后续的各项工程建设造成重大质量隐患。因此，迫使测绘单位以低于测绘成本承包的行为必须禁止。

3. 测绘单位不得将承包的测绘项目转包

所谓转包是指承包方将所承揽的测绘项目全部转给他人完成，或者将测绘项目的主体工作或大部分工作转包给他人完成。测绘合同的签订是测绘项目发包单位对承包单位能力的信任，承包单位应当以自己的设备、技术和劳力完成承揽的主要工作。这里的主要工作一般是指对测绘成果的质量起决定性作用的工作，也可以说是技术要求高的那部分工作。但是，目前有些单位和个人不顾发包单位的权益，将测绘项目层层转包，从中牟取暴利，使测绘成果质量难以得到保障; 有些单位和个人与测绘项目发包方搞私下交易，暗中回扣，严重扰乱测绘市场秩序，败坏社会风气。

《招标投标法》第四十八条规定: 中标人应当按照合同的约定履行义务，完成中标项目。中标人不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。因此，测绘单位不得将承包的测绘项目转包。

4. 法律责任

①测绘项目的发包单位将测绘项目发包给不具有相应资质等级的测绘单位或者迫使测绘单位以低于测绘成本承包的，责令改正，可以处测绘约定报酬2倍以下的罚款。发包单位的工作人员利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任; 尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。

②测绘单位将测绘项目转包的，责令改正，没收违法所得，处测绘约定报酬1倍以上2倍以下的罚款，并可以责令停业整顿或者降低资质等级; 情节严重的，吊销测绘资质证书。

6.1.3 招标投标管理

《招标投标法》是从事测绘项目招标投标必须遵守的，可以结合测绘项目的特点有重点地去学习和理解。

1. 招标

招标是整个招标投标过程的第一个环节，也是对投标、评标、定标有直接影响的环节，所以在招标投标法中对这个环节确立了一系列的明确的规范。要求在招标中有严格的程序、较高的透明度、严谨的行为规则，以求有效地调整在招标中形成的社会经济关系。在这一部分涉及以下几个重要问题:

①招标人。招标人应当具备的基本条件有三项: 一是要有可以依法进行招标的项目，比如: 有些涉及国家秘密的项目不适宜招标; 二是具有合格的招标项目，比如，具有与项目相适应的资金或者可靠的资金来源; 三是招标人为法人或者其他组织，应是依法进入市场进行活动的实体，它们能独立地承担责任、享有权利。

②招标方式。在《招标投标法》中规定了两种招标方式，即公开招标和邀请招标。公开招标是公开发布招标信息，公开程度高，参加竞争的投标人多，竞争比较充分，招标人的选择余地大。邀请招标是在有限的范围内发布信息，进行竞争，虽然可以选择，但选择余地不大。因此，在招标投标法中鼓励采用公开招标方式，但也考虑在某些特定的情况下可以采用邀请招标方式。

③招标代理。在《招标投标法》中规定，招标人可以自行招标，也可以委托招标代理机构办理招标事项。在法律中明确，只有招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，才可以自行办理招标事宜。对于代理招标，《招标投标法》一是规定招标代理机构必须依法设立，二是其资格要由法定的部门认定，三是招标人有权自行选择招标代理机构，四是任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构，五是招标代理机构与行政机关和其他国家机关不得存在隶属关系或者其他利益关系，六是招标代理机构应当在招标人委托的范围内办理招标事宜。这些规定的用意在于，保证代理招标的质量，形成规范的代理关系，维护招标人的自主权。

④招标公告、投标邀请书。公开招标的显著特点是要发布招标公告，只有这样才能邀请不特定的法人或者其他组织进行投标，参加竞争。邀请招标的做法是由招标人向3个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书，它的基本内容与招标公告是一致的，所以特别规定了向至少3个潜在投标人发出投标邀请书，目的是保持邀请招标有一定的竞争性，防止以邀请招标为名，搞假招标，形式招标，而不起招标的作用。

⑤招标文件。这是招标投标过程中最具重要意义的文件，它由招标人编制，所根据的是招标项目的特点和需要。招标文件的内容由《招标投标法》作出规定，应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。

2. 投标

这一部分在《招标投标法》中主要是对投标人和投标活动作出规定，确立有关的行为规则，主要有下列几项:

①投标人。投标人有三个条件，一是响应招标，二是参加投标竞争的行列，三是具有法人资格或者是依法设立的其他组织。

②投标文件。具备承担招标项目的能力的投标人，按照招标文件的要求编制的文件，对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。招标投标法还对投标文件的送达、签收、保存的程序作出规定，有明确的规则。对于投标文件的补充、修改、撤回也有具体规定，明确了投标人的权利义务，这些都是适应公平竞争需要而确立的共同规则。

③投标联合体。《招标投标法》对投标人组成联合体共同投标是允许的，这也是符合实际情况的，特别是大型的、复杂的招标项目更有可能采用这种形式，但要对其加以规范，防止和排除在现实中已经出现的以组织联合体为名，低资质的充当高资质的、不合格的混同合格的、责任不明、关系不清等弊端。因此在招标投标法中有明确的规则。

④投标中的禁止事项。对于投标人的行为，招标投标法还对禁止的事项作出了规定，以维护招标投标的正常秩序，保护合法的竞争。一是禁止串通投标，二是禁止投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标，三是投标人不得以低于成本的报价竞标，四是投标人不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。

3. 评标和中标

评标和中标是招标投标整个过程中两个有决定性影响的环节，在招标投标法中对这两个环节作出了一系列的规定，确定了有关的行为规则。

①组织评标委员会。评标是对投标文件进行审查、评议、比较，其根据是法定的原则和招标文件的规定及要求，这是确定中标人的必经程序，也是保证招标获得有效成果的关键环节。评标应当有专家和有关人员参加，由招标人依法组建的评标委员会负责。而不能只由招标人独自进行，以求有足够的知识、经验进行判断，力求客观公正。招标投标法对评标委员会的组成规则也作出了规定。

②评标规则。评标必须按法定的规则进行，这是公正评标的必要保证，招标投标法对此作出了规定。

③中标。在招标投标中选定最优的投标人，从投标人来说，就是投标成功，争取到了招标项目的合同。招标投标法对确定中标人的程序、标准和中标人应当切实履行义务等方面作出了规定，这既是保证竞争的公平、公正，也是为了维护竞争的成果。

4. 法律责任

掌握运用招标投标法，首先应当了解其中的各项法律规范，知道什么是可以做的，什么是不允许做的，法律鼓励什么、保护什么、禁止什么、排除什么，在这个基础上则应进一步了解，如果违反了法律规定将产生什么样的后果，比如承担何种责任，将受到何种处罚。这样，就应当自觉地去做那些法律上允许做、鼓励做的事，按照法律规定处置各项事务，约束自己不要去触犯法律。所以也应当注意了解法律责任的内容。